Utgivelser av Samfunnsøkonomene

Du kan begrense utvalget til høyre

Samfunnsøkonomen nr 6 2013Tilbake til artikkeloversikt

Hvor robust er det nye pensjonssystemet med hensyn til levealdersutviklingen?

Det nye pensjonssystemet medfører lavere offentlige utgifter enn det gamle systemet. Statistisk sentralbyrå forventer en innsparing på 31 mrd. kroner i 2030 og 50 mrd. kroner i 2050. Hvis pensjonistenes levealder øker fortere enn forventet blir innsparingene mindre. Det er usikkert hvor høy denne levealderen kommer til å bli i fremtiden. Derfor har vi laget en sannsynlighetsprognose for befolkningsutviklingen fram til 2050 og beregnet konsekvensene for pensjonsutgifter. Vi finner at de forventede innsparingene i 2030 og i 2050 er langt fra sikre.

NICO KEILMANUniversitetet i Oslo

LISA DAHL KELLERUniversitetet i Oslo

1. ET NYTT PENSJONSSYSTEM

Et nytt system for offentlig alderspensjon («Folketrygd») ble innført 1. januar 2011. Det gamle systemet, som hadde vært i bruk siden 1967, viste seg ikke å være bærekraftig på lang sikt. Økende levealder, et sterkt voksende antall pensjonister, og liten eller ingen vekst i antall personer i arbeidsdyktig alder ville resultert i sterkt økende pensjonsutgifter og trygdeavgifter i løpet av dette århundret. Noe måtte gjøres, og etter en samfunnsdebatt som varte i omtrent ti år var et nytt pensjonssystem på plass i 2010. Analyser utført av Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at det nye pensjonssystemet sparer det offentlige for rundt 30 mrd. kroner i 2030, og cirka 50 mrd. kroner i 2050, sammenlignet med det gamle systemet (Fredriksen og Stølen 2011a, 32). Hovedårsaken til dette er at det nye systemet oppfordrer folk til å stå lenger i arbeid og derfor å begynne å motta alderstrygd på et senere tidspunkt i livet. For å oppnå en slik effekt er det innført en fleksibel pensjonsalder (mellom 62 og 75 år) og et såkalt delingstall. I det nye pensjonssystemet opparbeider man pensjonsrettigheter («pensjonsbeløp») så lenge man har inntektsgivende arbeid. Kort oppsummert fordeles samlet pensjonsbeløp over perioden i livet man forventer å være pensjonist. Delingstallet avspeiler antall år i denne perioden. Dersom pensjoneringstidspunktet utsettes vil pensjonsbeløpet deles på et lavere delingstall, og de årlige pensjonsutbetalingene blir større. I tillegg kommer en effekt av at man kan opparbeide et større pensjonsbeløp ved å vente med å gå av.

Delingstallet bestemmes i det året et fødselskull fyller 60 og forblir uendret for en gitt uttaksalder (Fredriksen og Stølen, 2011a, 21). På grunn av den generelle nedgangen i dødelighet i befolkningen har yngre kull vanligvis lavere dødelighet enn eldre kull. Når delingstallet avspeiler forventet gjenstående levetid på en gitt alder (62 år, eller 63, 64, …) blir det klart at yngre kull som regel har et høyere delingstall enn eldre kull. Dødelighetsnedgangen og økende levealder fører isolert sett til økende pensjonsutgifter, men delingstallet bidrar til å motvirke denne effekten.

Analyser av de tallmessige konsekvensene av det nye pensjonssystemet er blitt gjennomført ved hjelp av SSBs mikrosimuleringsmodell MOSART (Fredriksen 1998). Den nåværende versjonen av modellen starter med et representativt utvalg av Norges befolkning i 2007, og simulerer det videre livsløpet for hvert enkelt individ med hensyn til inn- og utvandring, død, fødsler, husholdningsdannelse, skolegang, utdanningsnivå, overganger til langtidsytelser fra Folketrygden, og arbeidstilbud og -inntekter. Ut fra de simulerte livsløpene beregnes ytelser fra Folketrygden for fremtidige år.

MOSART er en omfattende modell, som er i stand til å gi svært detaljerte resultater. Vårt formål derimot har vært å bygge en enkel modell for å kunne predikere fremtidige pensjonsutgifter. Ved hjelp av denne enkle modellen (se avsnitt 2 for detaljer) var vi i stand til å simulere fremtidige pensjonsutgifter under sterkt varierende forløp for den fremtidige befolkningsutvikling. På denne måten fikk vi svar på spørsmålet: «Hvor robust er det nye pensjonssystemet for uventede utviklinger i dødelighet og befolkningens levealder?» Med andre ord, hva er konsekvensene for pensjonsutgifter og andre pensjonsvariabler hvis levealderen plutselig øker fortere (eller saktere) enn antatt i MOSARTanalysene? Dette er et viktig spørsmål, fordi dødelighet og levealder er demografiske variabler som er vanskelig å predikere på lang sikt. Sammenlignet med senere observerte tall, finner vi at SSB-prognosene publisert mellom 1969 og 1990 underpredikerte forventet levealder ved fødsel 15 år fremover i tid med hele to år. Dermed ble prognosene for antall eldre (alder 85+) rundt 10–15 prosent for lave. Norge er ikke alene om dette – i mange vestlige land har levealderen økt mye fortere enn forskere antok. At levealderen kommer til å øke med 10 år frem til 2050 er mye mindre sannsynlig enn en økning med seks år. Derfor har vi brukt en såkalt sannsynlighetsprognose (eller stokastisk prognose) for fremtidig befolkningsutvikling, slik at vi kan gi et anslag på sjansene for at fremtidige pensjonsutgifter i et bestemt år blir 20 mrd., 40 mrd., 60 mrd., … større enn antatt. Med andre ord, vi har kvantifisert den demografiske usikkerheten i våre prognoser for pensjonsutgifter.

En metode som ofte brukes som alternativ for sannsynlighetsprognoser er scenario-metoden. I et slikt opplegg formulerer man noen få, som oftest tre, ulike verdier for en eller flere sentrale modellparametere. Ett eksempel er SSBs befolkningsprognose, som gir alternative baner for den fremtidige befolkningsutviklingen under høy befolkningsvekst (høy levealder kombinert med høy fruktbarhet og et høyt innvandringsnivå) og lav befolkningsvekst (lav levealder kombinert med lav fruktbarhet og et lavt nivå for innvandring) – i tillegg til et mellomalternativ; se SSB (2012a). Ulempen med denne metoden er at den ikke tallfester prognoseusikkerheten. Vi vet ikke om intervallet mellom det høye og det lave alternativet kommer til å dekke virkeligheten med 30 prosent, 60 prosent eller 90 prosent sannsynlighet. En annen ulempe er at denne metoden er inkonsistent fra et statistisk standpunkt. Eksemplifisert ved hjelp av SSBs befolkningsprognose er problemet at hvert år når levealder er høy i det høye alternativet, er også fruktbarhet og innvandring høy (og omvendt for det lave alternativet). En slik perfekt korrelasjon mellom de tre demografiske komponentene er urealistisk. Dessuten: når levealder (fruktbarhet, innvandring) er høy i et bestemt år, er den også høy i alle de andre årene. I virkelighet fluktuerer variablene over tid.

2. EN ENKEL MAKROMODELL FOR SIMULERING AV PENSJONSUTGIFTER

Vi har tatt utgangspunkt i en makromodell som ble introdusert av Bongaarts (2004) for å beregne folketrygdens fremtidige utgifter til alderspensjon. En viktig variabel i modellen er offentlig pensjonsutgiftsrate (pur), her definert som andel av samlet bruttoarbeidsinntekt i økonomien som blir brukt på utgifter til offentlige alderspensjoner i et gitt år. I resten av artikkelen skal vi bruke «pensjon» i betegnelsen «offentlig alderspensjon».

I et «pay as you go»-pensjonsystem (payg), der de sysselsatte finansierer de løpende pensjonsforpliktelsene gjennom skatter, vil offentlig pensjonsutgiftsrate avspeile den nødvendige skattesatsen for å finansiere pensjonssystemet (Bongaarts, 2004, 5). Vi antar at produkt av pensjonsutgiftsrate og samlet bruttoarbeidsinntekt i befolkningen gir et anslag på kostnader til alderspensjon i det aktuelle året.

Bongaarts’ modell innebærer en dekomponering av pur i ulike variabler. Først definerer vi begrepene eldrekvote (ek), pensjonistkvote (pk) og sysselsettingskvote (sk). Skriv antall personer i alder(-sgruppe) x på et gitt tidspunkt som Bx. Antall pensjonister skrives som P, mens S er antall personer i arbeid i aldersgruppe 20–64. Definer

Figur 1. Offentlig pensjonsutgiftrate (pur) 2010–2050

Videre definerer vi ytelsesnivå YN som gjennomsnittlige pensjonsytelser (per alderspensjonist) delt på gjennomsnittlig bruttoarbeidsinntekt per normalårsverk.

Dermed blir pensjonsutgiftsraten lik

Vi har definert aldersintervallet fra 20 til og med 64 år som arbeidsdyktig. Aldersgrensen for å defineres som eldre kunne vært hevet til 67 år, tilsvarende offisiell pensjonsalder i det gamle pensjonssystemet. Dessverre finnes det ingen tilgjengelig statistikk for sysselsettingen blant 65- og 66-åringer, men det er rimelig å anta at deres bidrag til arbeidsstyrken er lite. For 2010 fant vi en verdi for pur lik 11,9 prosent og et ytelsesnivå lik 44,1 prosent.

Vi kan beregne en enkel prognose for pur så snart vi har anslag på fremtidige verdier for YN, P og S. SSB har beregnet antall pensjonister og antall personer i arbeidsstyrken for hvert år frem til 2050 ved hjelp av MOSART-modellen. Vi antok 3 prosent arbeidsledighet i hvert år for å få et anslag på antall personer i arbeid. For ytelsesnivå YN antok vi i første omgang at den mer eller mindre lineære trenden som er synlig i historiske tall fra og med 1984 (SSB 2011) ville fortsette i fremtiden. Forutsetningen bak en slik trendforlengelse er at det gamle pensjonssystemet videreføres. I neste omgang justerte vi denne utviklingen i YN basert på innsparingseffektene for det nye pensjonssystemet utarbeidet ved hjelp av MOSART (Fredriksen og Stølen 2011a). For eksempel, i 2050 er innstrammingen lik 50,3 milliarder kroner, som utgjør 17,4 prosent av de predikerte utgiftene for det gamle systemet. Forfatterne gir tilsvarende tall i milliarder kroner for årene 2020, 2030, og 2040. Disse regnet vi om til relative innsparingseffekter, og vi brukte disse andelene for å nedjustere YN-verdiene som vi i første omgang beregnet. Dermed fant vi YN-verdier som avspeiler det nye systemet. Lineær interpolering ga oss YN-verdier for mellomliggende år. Resultatet er en økning i ytelsesnivået fra 44 prosent i 2010 til 49 prosent i 2050. Figur 1 viser utviklingen for pensjonsutgiftsraten.

Grunnet et økende antall pensjonister i befolkningen er det nye pensjonssystemet på lang sikt ikke i stand til å stabilisere pensjonsutgiftsraten. Den nødvendige skattesatsen vil måtte økes med 8 prosentpoeng frem mot 2050 for at folketrygdens utgifter til alderspensjon fortløpende finansieres.

I vår beregning kommer utgiftene til å øke fra 117,5 mrd. kr. i 2010 til 171 mrd. kr. i 2030 og videre til 274 mrd. kr. i 2050, målt i faste lønnskroner som i 2010. MOSARTresultatene (omregnet til faste lønnskroner som i 2010) er 174 mrd. kr. i 2030 og 246 mrd. kr. i 2050 (Fredriksen og Stølen 2011a). Vår enkle makromodell treffer ganske bra med MOSART-resultater for 2030, og gir rundt 10 prosent høyere anslag enn MOSART-beregningene viser i 2050.

Vi vil imidlertid ikke kunne bruke en slik enkel beregning for å analysere konsekvensene av tilfeldige variasjoner i dødeligheten. Når dødeligheten er annerledes enn det som ligger til grunn for resultatene gjengitt i Figur 1 kan vi ikke lenger bruke MOSART-tall for antall pensjonister. Grunnen er den nære sammenhengen mellom dødelighetsutvikling og delingstall i det nye systemet, som vil påvirke uttaksalder for pensjon og antall pensjonister.

Den nye pensjonsordningen gir befolkningen stor valgfrihet; under visse omstendigheter kan en velge å ta ut pensjon så tidlig som ved 62 år, men en kan også vente til 75 år. Når dødelighet går ned kan dette medføre to ulike effekter. 1) Uttaksalder for pensjonsutbetalinger forblir uendret, og ytelser reduseres i takt med delingstallet som bestemmes av lavere dødelighet. 2) Uttaksalder går opp, for å motvirke det høyere delingstallet og dermed holde ytelsesnivået konstant. Et regneeksempel viser at ett år høyere forventet gjenstående levetid på alder 62 vil medføre en økning i uttaksalder på cirka 8 måneder for å holde ytelsene konstant (Fredriksen og Stølen, 2011b, 42).

Vi har laget to modeller for å analysere effekten av fremtidige endringer i levealder på pensjonsutgifter. Den første brukes for å simulere konsekvensen av at alle følger alternativ 1. Den andre simulerer konsekvensen av at alle følger alternativ 2. Tilnærmingen med å endre henholdsvis kun pensjonsytelsene (alternativ 1) og kun pensjonsalder (alternativ 2) gir et opplegg som dekker mulighetsområdet for hva som vil skje i fremtiden. Den virkelige effekten vil ligge et sted mellom disse to ytterpunktene. Derfor har vi beregnet en vektet gjennomsnittsverdi av utgiftene i de to alternativene.

Alle variablene er definert for et bestemt kalenderår (2011, 2012, …, 2050). I en modell med stokastiske variabler bør både ytelsesnivå (YN), antall pensjonister (P), og antall personer i arbeid (S) i uttrykk (1) oppfattes som stokastiske. Ytelser utbetales til personer i aldersgruppen 62 år+. Den viktigste grunnen til at fremtidig antall personer i denne aldersgruppen er usikkert er usikkerhet om fremtidig dødelighet. At vi ikke kjenner fremtidig nivå på innvandring for denne aldersgruppen har mindre betydning, fordi de fleste innvandrere er yngre enn 40 år ved innvandringstidspunkt. Både dødelighet og innvandring er stokastiske i vår befolkningsprognose; se avsnitt 3.

Når dødelighet varierer, varierer også gjenstående levetid ved bestemte aldere. Delingstallet, som avspeiler forventet gjenstående levetid ved avgangsalderen, trekker YN ned når dødeligheten går ned. For å modellere sammenhengen mellom YN og dødelighet bruker vi en svært forenklet fremstilling av virkeligheten. Vår modell er basert på gjennomsnittsverdier for en rekke variabler som i virkelighet varierer med alder, slik som gjennomsnittspensjon for nye og gamle pensjonister (i samsvar med Bongaarts’ modell). For det andre er vår modell en makromodell, som simulerer en gjennomsnittsperson. I virkelighet er det til dels store variasjoner mellom personer.

Den stokastiske befolkningsprognosen gir oss simulerte sannsynlighetsfordelinger for fremtidige verdier av befolkningen fordelt etter alder, og av forventet levealder ved fødsel. Antall pensjonister totalt (P) er produkt av pensjonistkvoten pk og befolkningen B65+ . De har snittpensjon Y. Pensjonistene P består av nye pensjonister NP og eksisterende eller «gamle» pensjonister GP (P=NP+GP). Sistnevnte gruppe består av personer som var pensjonist året før og som overlevde. Vi skriver andel nye pensjonister i forhold til alle personer i aldersgruppen 62–75 som k. Snittpensjon for nye pensjonister skrives som Ynp, mens gamle pensjonister får i snitt Ygp. Sammen med definisjonene for pensjonistkvoten pk og sysselsettingskvoten sk finner vi nå følgende uttrykk:

(3) Antall pensjonister P = pk × B65+

(4) Antall nye pensjonister NP = k × B62–75

(5) Gjennomsnittspensjon for alle pensjonister

(6) Antall personer i arbeid S = sk × B20–64

Antall gamle pensjonister GP er en stokastisk variabel. Vi antar at usikkerhet i denne variabelen (grunnet stokastisk dødelighet og innvandring) relativt sett er like stor som usikkerhet i befolkningen i aldersgruppe 65+ (B65+). Dermed kan vi skrive

der Λ og 65+ er forventet verdi av henholdsvis GP og B65+.

Til slutt antar vi at gjennomsnittspensjon for gamle og nye pensjonister forholder seg som et gitt tall α, m.a.o.

Det er rimelig å anta at nye pensjonister har vært i arbeid lengre enn gamle pensjonister og derfor har opparbeidet høyere ytelser. Vi forventer at α > 1.

Samlet bruttoarbeidsinntekt i befolkningen er et produkt av antall sysselsatte og gjennomsnittlig arbeidsinntekt. Når antall sysselsatte er en stokastisk variabel, vil samlet bruttoarbeidsinntekt også bli stokastisk.

Alternativ 1: Uendret uttaksalder. I alternativ 1 ligger uttaksalder for pensjon for en gjennomsnittsperson fast og delingstallet bestemmer ytelsesnivået. Endringer i dødelighet påvirker kun pensjonsytelser for nye pensjonister, siden deres delingstall, og dermed ytelser, bestemmes i det året et fødselskull fyller 60 (Fredriksen og Stølen, 2011a, 21). Delingstallet er avhengig av uttaksalder og fødselskohort. Vi foretrekker å se delingstallet som funksjon av forventet gjenstående levetid ved alder 62 (e62), i tillegg til uttaksalder u. Delingstallet skrives som D(u,e62) og er en stokastisk variabel med forventning Δ(u,ε62), der ε62 er forventet verdi av den stokastiske variabelen e62. Uttaksalder u er ikke stokastisk. Gjennomsnittspensjon for nye pensjonister Ynp har forventning ϒnp. Vi antar at de nye pensjonistenes gjennomsnittspensjon Ynp endrer seg i takt med det (relative) tilfeldige avviket i delingstallet.

Når gjenstående levetid e62 er større enn forventet (ε62) blir delingstallet D større enn forventet (Δ) og ytelsene for nye pensjonister Ynp reduseres proporsjonalt. Ygp for gamle pensjonister forblir uendret. Delingstallet D er beregnet basert på ti års tilbakegående glatting av dødssannsynlighetene (Fredriksen og Stølen 2011a, 22). Derfor antar vi at kun 10 prosent av sjokket i e62 påvirker det nye delingstallet D i et bestemt år. Modellen består av uttrykk (1) og (3) – (9).

Alternativ 2: Uendret ytelsesnivå. I alternativ 2 ønsker en fremtidig pensjonist samme ytelsesnivå som i referansesituasjonen og tilpasser uttakstidspunktet for å oppnå dette. Konsekvensen av en tilfeldig endring i dødelighet er at antall nye pensjonister og antall sysselsatte varierer med endret pensjoneringsadferd. I samsvar med beregningen til Fredriksen og Stølen (2011b, 42) antar vi at en økning på ett år for e62 medfører en økning med 8 måneder i uttaksalder. Økninger i e62 lavere eller høyere enn ett år medfører proporsjonale endringer i u. Uttaksalder u er en stokastisk variabel i dette alternativet. Når uttaksalder u går opp synker andel nye pensjonister blant befolkning i alder 62–75. Vi antar en lineær sammenheng mellom denne andelen k og u:

Antall personer i arbeid (S) beregnes i dette alternativet ved å legge til/trekke fra differansen i antall pensjonister mellom forventet verdi og beregning med ny uttaksalder:

der Σ og Π representerer forventningene for henholdsvis S og P. Modellen for pur består av uttrykk (1), (4), (7), (10) og (11).

3. STOKASTISK BEFOLKNINGSPROGNOSE

Den stokastiske befolkningsprognosen er blitt beregnet ved hjelp av Program for Error Propagation (PEP). I PEP er det implementert en skalert modell for feil («Scaled model for error»; Alho og Spencer 2005). Det antas at fruktbarhets- og dødelighetsratene er normalfordelte i log-skalaen og at antall nettoinnvandrere er normalfordelt i original skala (Alders et al., 2007, 65). Normalfordelingen krever at det spesifiseres en forventet verdi samt et standardavvik. Standardavviket reflekterer usikkerheten. Med utgangspunkt i feilenes fordeling kan det estimeres et prognoseintervall for å beregne treffsikkerheten til prognosen.

Foss (2012) har brukt PEP for å simulere 3000 mulige baner for den fremtidige befolkningsutviklingen i Norge for hvert kalenderår fra 2012 til 2060. Simuleringene er basert på tilfeldig trukne verdier for fruktbarhets- og dødsrater, samt antall nettoinnvandrere. Usikkerhetsparameterne er valgt slik at treffsikkerheten i den stokastiske prognosen er den samme som i historiske befolkningsfremskrivinger (se Alders et al., 2007 og Alho et al., 2008). Forventet verdi for alle prognoseparameterne er satt lik tilsvarende verdier i SSBs mellomalternativ av 2011-fremskrivingen (Brunborg og Texmon 2011). Simuleringen gir 3000 mulige befolkningsanslag for ettårige alderstrinn og kjønn i hvert kalenderår. Vi gjentok beregningene til Foss og brukte befolkningstall for alle aldere for hvert femte år: 2015, 2020, …, 2050. For aldersgruppene 20–64 og 65+ beregnet vi gjennomsnitt og 80 prosent prognoseintervaller, karakterisert ved en øvre grense (80 % H) og en nedre grense (80 % L), i det aktuelle året. Verdier på variablene i hvert enkelt år fra 2010–2050 interpolerte vi innenfor hvert femårs intervall.

Gjennomsnittverdien av simuleringene av antall personer i alder 20–64 år tilsvarer 3 557 000 personer i 2050. Øvre og nedre grense i 80 prosent prognoseintervallet viser at antall personer i alder 20–64 år med 80 prosent sannsynlighet vil ligge mellom 3 241 000 og 3 877 000. Antall eldre vil med 80 prosent sjanse variere mellom 1 378 000 og 1 748 000 personer i samme år.

Et 80 prosents prognoseintervall for eldrekvoten fremgår i Figur 2. Den viser som ventet større usikkerhet i eldrekvoten lenger ut i fremskrivingsperioden. Med utgangspunkt i befolkningsutvikling som i mellomalternativet til SSB i 2011, og antatt usikkerhet til befolkningsprognosen, vil eldrekvoten i 2050 med odds fire mot en ligge i intervallet 0,38–0,50.

Gjennomsnittsantallet i den stokastiske befolkningsprognosen skal tilsvare det antallet som gis av mellomalternativet («MMMM») i SSBs befolkningsfremskriving fra 2011. Vi ser i Figur 2 at dette ikke stemmer helt, som skyldes en noe forskjellig måte å beregne befolkningsprognosen på.

4. EMPIRISKE SPESIFIKASJONER OG RESULTATER

Først har vi laget en deterministisk prognose for antall gamle pensjonister og antall pensjonister totalt (GP og P), ytelsesnivå Ynp for nye pensjonister, delingstallet D(u,e62), levealder e62, antall personer i arbeid S og antall personer i aldersgruppen 65+ B65+. Vi oppfatter resultatene fra en slik deterministisk prognose som et anslag på forventet verdi for de relevante stokastiske variablene. På et bestemt tidspunkt eller i et bestemt kalenderår avviker de stokastiske variablene fra denne forventningen. De nødvendige inputdataene for den deterministiske prognosen kommer delvis fra den stokastiske befolkningsprognosen (forventninger til B65+ og B62–75) og delvis fra en deterministisk MOSART-beregning av Fredriksen og Stølen (2011a). Dermed har vi kalibrert vår makromodell mot utvalgte MOSART-resultater.

Forventet verdi av uttaksalder u bør være høyere i alternativ 2 enn i alternativ 1; vi skriver Δu for denne differansen i u. Vi har brukt et vekttall λ for å beregne et vektet gjennomsnitt av pensjonsutgiftene i de to alternativene. For k, α, Δu og λ trenges et anslag, jfr. nedenfor.

En empirisk analyse av sammenhengen mellom levealder e62 og delingstall ga os forventet verdi av e62. Fra SSB v/ Dennis Fredriksen mottok vi en tabell med delingstall

Figur 2: 80 prosent prognoseintervall for eldrekvoten. Kurven markert med «MMMM» gir befolkningstall fra mellomalternativet i SSBs befolkningsfremskriving fra 2011

D fordelt etter uttaksalder (u=62, 63,...,75) og e62 (med verdier mellom 0 og 50 år). En regresjonsanalyse viste at delingstallet henger nesten perfekt lineært sammen med disse to variablene:

D(u,e62) = 48,5458–0,7956u + 0,9055e62,

R2= 0,9993, n = 714, og absolutte t-verdier større enn 200 for alle tre parametere.

Når det gjelder levealder gir PEP-programmet stokastiske verdier ikke for e62, men kun for e0. Vi brukte SSBs statistikkbank som har verdier for ex for alle aldre x og for alle år fra 2010 til 2100 basert på 2011-prognosen. For mellomalternativet fant vi følgende sammenheng mellom e0 og e62 (begge kjønn):

e62= -43,7071 + 0,8089e0,

R2= 0,9998, n = 91, og absolutte t-verdier større enn 300 for begge parametere.

Ved å kombinere disse to empiriske uttrykkene finner vi at

D(u,e0) = 8,9690–0,7956u + 0,7325e0.

Under forutsetningen at 90 prosent av sjokket i e62 dempes av glatting av dødelighet over en ti års periode er det lett å vise at

D(u,e0) = 8,9690–0,7956u + 0,7325 × (0,1e0 +0,9ε0),

der ε0 er forventet verdi til e0.

For k (andel nye pensjonister i forhold til befolkningen i alder 62–75 år) har vi valgt 7 prosent. NAV-statistikk (2012) viser en svak økning fra 7,0 til 7,8 prosent i årene 2002–2010. I 2011 er verdien hele 14,4 prosent, noe som henger sammen med innføring av det nye pensjonssystemet samme år, da personer i alderen 62–66 år fikk rett til å ta ut alderspensjon. MOSART tall for perioden 2008–2100 gir et stort sett konstant nivå rundt 7 prosent.

For α (forholdet mellom gjennomsnittspensjonene for nye og gamle pensjonister) valgte vi 1,05. Tall for 2011 fra NAV (2012) tyder på en verdi på 0,98 i 2011, men vi regner med at sistnevnte verdi ikke vil være representativ for senere/kommende kalenderår. Det er rimelig å anta at nye pensjonister har vært lengre i arbeid enn gamle pensjonister, når det nye pensjonssystemet har vært i bruk i noen år.

For den lineære sammenhengen mellom k og u har vi antatt k = 0,4 – 0,005u. Dette valget resulterer i en k-verdi rundt 6 prosent for u lik 67,5 år eller 68,6 år henholdsvis i 2030 og i 2050; jfr. Tabell 1. Når alle tar ut pensjon ved alder 65 (omtrent dagens verdi) blir k lik 7,5 prosent (omtrent dagens verdi). Differanse i uttaksalder mellom alternativene 1 og 2 (Δu) er satt lik 1 år. Til slutt valgte vi verdien til vekttallet λ lik ½. Konsekvensene av å velge andre verdier for k, α, Δu og λ drøftes senere i dette avsnittet.

Sysselsettingskvoten, pensjonistkvoten og ytelsesnivå i 2030 og 2050 er hentet fra den enkle prognosen som beskrevet i avsnitt 2. Forventet levealder ved fødsel er gitt av gjennomsnittet av de 3000 simulerte verdiene beregnet ved hjelp av PEP programmet. Verdiene for uttaksalder er hentet fra MOSART. I samsvar med forutsetningene som ligger bak MOSART antok vi at total bruttoarbeidsinntekt i befolkningen øker med forventet vekst i sysselsettingen, slik at arbeidsinntekt per sysselsatte er konstant og lik 2010-nivået. Alle framtidige kronebeløp tolkes som faste lønnskroner som i 2010. Total bruttoarbeidsinntekt øker fra 1028,5 mrd. i 2010 til 1266,5 mrd. i 2030 og 1343,3 mrd. i 2050 (SSB 2011f).

Tabell 1. Parameterverdier deterministisk prognose
20302050
Sysselsettingskvote (sk)0,84310,8452
Pensjonistkvote (pk)0,75170,8329
Ytelsesnivå (YN)0,44330,4935
Uttaksalder (u)67,568,6
Forventet levealder ved fødsel (e0), begge kjønn84,086,4

Beregning av referansesituasjonen resulterer i verdier for pur lik 13,4 prosent i 2030 og 21,4 prosent i 2050. Pensjonsutgiftene er estimert til 169,7 mrd. i 2030; de øker til 287,9 mrd. i 2050.

Tabell 2 gir resultater for pur i 2050, for to alternativer med stokastisk befolkning. En gjennomsnittspensjonist vil få rundt 49 % av gjennomsnittlig arbeidsinntekt. Prognoseintervallet til ytelsesnivået i alternativ 1 viser liten spredning, fordi pensjoner for gamle pensjonister ligger fast, mens det kun er ytelsene til nye pensjonister som varierer med tilfeldige endringer i delingstallet. Når andel nye pensjonister er lav vil variasjoner i dette tallet få liten påvirkning på de samlede ytelsene og på ytelsesnivået. På grunn av usikkerhet i den fremtidige befolkningsutviklingen vil skattesatsen for å finansiere pensjonssystemet i begge alternativer med 80 prosents sjanse måtte økes med mellom 6 og 12 prosentpoeng frem mot 2050, sammenliknet med nivået i 2010. De 3000 simuleringene av u i Alternativ 2 viser at uttaksalderen med 80 prosent sjanse ligger mellom 66,7 og 72,6 år i 2050. For å oppnå et ønsket ytelsesnivå kan da uttakstidspunktet med odds fire til en variere med hele seks år. Gjennomsnittet av de to alternativene viser at pensjonsutgiftene i 2050 med 80 prosent sjanse kommer til å variere mellom 254 og 317 mrd.

Tabell 2. Pensjonsutgiftsrate, ytelsesnivå og uttaksalder i 2050. Gjennomsnitt, og nedre og øvre grense for 80 prosent prognoseintervall basert på 3000 simuleringer
Uendret uttaksalder (alt. 1)Uendret gjennomsnittspensjon (alt. 2)
gjennomsnitt80 %L80 %Hgjennomsnitt80 %L80 %H
Pensjonsutgiftsrate (pur)0,2150,2430,2110,1790,243
Ytelsesnivå (YN)0,4940,4930,4940,495
Uttaksalder (u)68,669,666,772,6

Til sammenlikning viser beregninger for 2030 at den nødvendige skattesatsen for å finansiere pensjonssystemet kun er ett prosentpoeng høyere i 2030 enn i 2010. Alternativ 1 gir et 80 prosent-intervall for pur som er 1,4 prosentpoeng bredt. Alternativ 2 viser at for å oppnå ønsket ytelsesnivå vil uttaksalderen i 2030 med 80 prosent sjanse ligge mellom 66,8 og 70,2 år. 80 prosents prognoseintervallet for utgiftene strekker seg fra 161 til 176 milliarder kroner i 2030.

Vi gjennomførte en rekke sensitivitetsberegninger og varierte uttaksalder u (mellom 67 og 70 år), andel nye pensjonister k (2–12 prosent), ytelsesforhold for nye og gamle pensjonister α (0,95–1,15), og uttaksalderøkning Δu i alternativ 2, sammenlignet med alternativ 1 (0–3 år). Resultatene i form av variasjonskoeffisienter for pensjonsutgiftene i 2050 viser at stor spredning i parameterne gir liten eller ingen endring i usikkerheten (gjennomsnittsverdiene varierer, selvsagt). For alternativ 1 finner vi at en k-verdi som er 5 prosentpoeng høyere eller lavere enn referanseverdien på 7 prosent har begrenset effekt på usikkerheten: en lavere andel går sammen med større usikkerhet, fordi det er færre nye pensjonister og dermed er pensjonistene sett under ett i snitt eldre enn med en høyere k-verdi. For alternativ 2 antok vi en lineær sammenheng mellom k og u. I referansesituasjonen er uttaksalder lik 68,6 år, og andel k lik 5,7 prosent. Når vi endrer den lineære sammenhengen mellom k og u slik at gjennomsnittsverdien til k varierer mellom 0,02 og 0,12 finner vi kun en beskjeden endring i variasjonskoeffisient for pensjonsutgifter: henholdsvis fra 0,0846 til 0,0802. Til slutt fant vi at usikkerheten i pensjonsutgiftene var lite følsom for vekttallet λ. Verdiene 0 og 1 representerer henholdsvis alternativene 1 og 2. Variasjonskoeffisienten for utgiftene blir henholdsvis lik 0,091 og 0,083.

5. PREDIKERT SANNSYNLIGHETSFORDELING FOR PENSJONSUTGIFTENE I 2050

Som nevnt viser våre beregninger at pensjonsutgiftene med 80 prosent sjanse kommer til å variere mellom 254 og 317 mrd. i 2050 – en usikkerhetsmargin på 63 mrd. kroner. Denne marginen er større enn forventet innsparing på 50 mrd. kroner som det nye pensjonssystem medfører (regnet i faste lønnskroner som i 2010). Grunnet usikkerhet i variablene er det ikke sikkert at innsparingen blir på 50 mrd.

Vi har beregnet sannsynligheten for at innsparingen blir minst 10, minst 20, minst 30, … minst 80 mrd. kroner. Figur 3 viser resultatene for 2030 og 2050, med λ lik ½. Vi ser at den forventede innsparingen på 50 mrd. kroner i 2050 er langt fra sikker. Minst 10 eller minst 20 mrd. kroner har rimelig store sjanser – sannsynligheter på henholdsvis 93 og 85 prosent. For større beløp er sjansene atskillig lavere. For 2030 er forventet innsparing lik 31 mrd. kroner. Men sjansen på et mindre beløp er på hele 46 prosent. Vi fant også at det har lite å si for sannsynligheten for et bestemt nivå av innsparing om mange pensjonister foretrekker å ta ut pensjon tidlig (λ nær eller lik én) eller heller venter en stund (λ nær eller lik null). Det som gir størst utslag i usikkerheten i pensjonsutgiftene er som nevnt usikkerheten tilknyttet utviklingen i antall eldre.

6. OPPSUMMERING OG KONKLUSJON

Vi har brukt en enkel makromodell for å simulere fremtidige utgifter for offentlige alderspensjoner til 2050. I simuleringene tok vi høyde for tilfeldige variasjoner i fremtidig befolkningsutvikling. På denne måten var vi i stand til å analysere sannsynligheten for at dagens pensjonssystem, som ble innført 1. januar 2011, medfører en større eller mindre innsparing enn forventet, sammenlignet med det gamle pensjonssystemet. Forventet innsparing i 2050 er lik 50 milliarder kroner, regnet i faste lønnskroner som i 2010. Vi finner at et slikt beløp i 2050 er langt fra sikker. Minst 10 eller minst 20 mrd. kroner har rimelig store sjanser – sannsynligheter på henholdsvis 93 og 85 prosent. For større beløp er sjansene atskillig lavere. For 2030 er forventet innsparing lik 31 mrd. kroner. Men sjansen på et mindre beløp er på hele 46 prosent.

Figur 3. Sannsynlighet (i prosent) for en innsparing i 2030 eller 2050 på et bestemt minstebeløp (i mrd. kroner)

Det nye systemet gir fremtidige pensjonister mulighet til å gå av så tidlig som på 62-års alder; de kan også vente med å ta ut alderspensjon helt til de fyller 75. Tidlig avgang medfører lavere årlige pensjonsutbetalinger. I tillegg er den årlige pensjonen avhengig av dødelighet i form av forventet antall år som pensjonist. Et kull med 62-åringer som har høyere forventet gjenstående levetid enn tidligere kull får mindre utbetalt, men de kan kompensere dette ved å vente med å ta ut pensjon og å forbli i arbeid lenger. Et regneeksempel viser at kuttet i pensjon som følge av ett år høyere levealder kan kompenseres ved å vente i 8 måneder før man tar ut pensjon. Med økende levealder vil noen pensjonister foretrekke å gå av tidlig og godta en noe lavere pensjon, mens andre ønsker å stå lenger i arbeid og dermed unngå et slikt kutt. Vi har simulert to alternative situasjoner som kan oppstå på grunn av et tilfeldig sjokk i dødelighet. I det første alternativet velger alle pensjonister å godta at alderspensjonene deres kuttes når levealderen går opp – de tar ut pensjon på samme alder som pensjonister fra tidligere fødselskull. I det andre alternativet ønsker man samme ytelsesnivå som om det ikke hadde vært noe dødelighetssjokk og man tilpasser uttakstidspunktet for å oppnå dette. Tilnærmingen med å endre henholdsvis kun pensjonsytelsene (alternativ 1) og kun pensjonsalder (alternativ 2) gir et opplegg som dekker mulighetsområdet for hva som vil skje i fremtiden. Den virkelige effekten vil ligge et sted mellom disse to ytterpunktene. Derfor har vi også simulert resultatene for en «gjennomsnittspensjonist », ved å vekte resultatene for alternativ 1 og 2.

Et stort usikkerhetsmoment er hvordan den enkelte tilpasser pensjoneringstidspunktet i fremtiden. Innføring av et liknende system i Sverige ga en umiddelbar effekt på sysselsettingen for de første årskullene som kunne benytte seg av det nye pensjonssystemet (Dahl og Lien, 2011, 36). Samtidig viser finsk forskning at levealdersjustering av ytelser kan senke pensjonsalderen (Lassila og Valkonen, 2008, 157). Forventninger om lavere ytelser i fremtiden kan føre til at man velger å jobbe mer som ung, og dermed pensjonerer seg tidligere.

Vi har brukt en stokastisk befolkningsprognose frem til 2050 som Foss (2012) har beregnet. Den er basert på forventet verdi for fruktbarhet, dødelighet og innvandring slik som i SSBs befolkningsprognose publisert i 2011 (Brunborg og Texmon, 2011). Foss brukte en stokastisk prognosemodell som simulerte tilfeldige demografiske variasjoner basert på en forutsetning om at treffsikkerheten i dagens prognose er den samme som den i gamle prognoser. En slik forutsetning er rimelig, fordi en analyse av prognosetreffsikkerhet i en rekke europeiske land har vist at prognosefeilene ikke har blitt mindre de siste 25 årene (Keilman, 2008).

Vi har kombinert den stokastiske befolkningsmodellen til Foss med en deterministisk modell som simulerer pensjonsutgifter. Vi finner at utgiftene, som var på 117 milliarder kroner i 2010, kan forventes til å øke til 170 milliarder kroner i 2030, og videre til 288 milliarder i 2050, fortsatt regnet i faste lønnskroner som i 2010. Det er særlig den sterkt økende eldrekvoten (forholdet mellom antall eldre og antall personer i arbeidsfør alder) som trekker utgiftene opp mellom 2030 og 2050. Som andel av samlet bruttoarbeidsinntekt betyr dette en økning fra 12 prosent i 2010 til 13 prosent i 2030 og videre til 21 prosent i 2050. En slik andel kan tolkes som skattesatsen som er nødvendig for å dekke det offentliges utgifter til alderspensjoner.

Vi vet ikke sikkert hvordan befolkningen vil utvikle seg i fremtiden. Derfor er også fremtidige pensjonskostnader usikre. Vi har beregnet prognoseintervaller for ulike modellvariabler, som avspeiler forventet variasjon i fremtidige verdier. Vi finner at det er 80 prosent sannsynlig at utgiftene kommer til å ligge mellom 253 og 318 milliarder kroner i 2050. Her har vi antatt at det er like mange pensjonister som foretrekker alternativ 1 (uendret uttaksalder og redusert pensjon når levealder øker) som alternativ 2 (uendret pensjon ved å tilpasse uttaksalder). Intuitivt ville man kanskje ha forventet mindre usikkerhet og et smalere prognoseintervall, fordi det nye pensjonssystemet justerer pensjonsutgiftene automatisk når levealderen endrer seg. Det er riktig, men justeringen gjelder kun for dødelighet blant nye pensjonister. Pensjonen for eksisterende pensjonister forblir uendret. Nye pensjonister utgjør bare mellom 3 og 7 prosent av alle pensjonister i perioden 2030–2050, og det er svært usikkert hvordan dødelighet slår ut mot eldre personer på lang sikt. At delingstallet for gamle pensjonister forblir uendret er en tilsiktet egenskap i pensjonsreformen: det ville vært helt urimelig å få sin pensjon redusert (grunnet plutselig lavere dødelighet enn forventet) etter at man har gått av med pensjon, og man ikke lenger har noen mulighet til å tilpasse seg til endringer i pensjonssystemet, for eksempel gjennom å jobbe lengre.

Den nødvendige skattesatsen for å finansiere det nye pensjonssystemet må med 80 prosent sjanse heves med mellom 6 og 12 prosentpoeng frem mot 2050. Hvis sysselsettingen blir høyere enn forventet vil økningen bli mindre. Høyere sysselsettingsrate vil likevel ikke være tilstrekkelig for å begrense veksten i denne skattesatsen, ettersom antall pensjonister vil øke relativt mye mer i årene fremover.

Pensjonsmodellen har noen parametere som ikke lar seg estimere, fordi et empirisk grunnlag mangler for disse. Vi har gitt noen anslag vi synes er rimelige, men som kan kritiseres. Derfor har vi foretatt en rekke følsomhetsanalyser basert på sterkt varierende verdier for disse parametere. Vi fant at våre anslag på usikkerhet rundt fremtidige pensjonsutgifter endrer seg lite.

Vi har kvantifisert effektene av demografisk utvikling på pensjonsutgiftene. Dette lar seg gjøre, fordi aldersstrukturen i en befolkning utvikler seg tregt, med en forholdsvis stor grad av forutsigbarhet. Samtidig krever pensjonsanalyser en lang tidshorisont, gjerne 40 år fremover eller mer. På lang sikt er også befolkningsutviklingen vanskelig å forutsi, men demografer og statistikere har utviklet metoder for å gi anslag på prognoseusikkerhet. I tillegg til demografiske variabler har vår enkle modell en rekke økonomiske variabler. Også disse er usikre. I prinsipp burde vi også ha kvantifisert usikkerheten i arbeidsmarkedsvariabler og pensjonsvariabler. Metoder for å beregne meningsfulle prognoseintervaller med en prognosehorisont på 40 år for fremtidig antall pensjonister eller antall personer som er i arbeid finnes ikke. Samtidig ser vi at andel personer i Norge som er i arbeid ligger på et mer eller mindre konstant høyt nivå; noen variasjoner er synlige på grunn av konjunktursvingninger. Vi antar at sistnevnte andel ikke har stor prognoseusikkerhet. Antall personer i arbeid kan variere sterkt som følge av uventede endringer i innvandringsnivået, men slike variasjoner er inkludert i den stokastiske befolkningsprognosen.

Etter vår mening er usikkerheten i pensjonsvariablene stor, spesielt uttaksalderen. Derfor har vi modellert to alternative situasjoner (jfr. ovenfor) og gjennomført en rekke sensitivitetsanalyser. Vi håper på denne måten å ha dekket mesteparten av mulighetsområdet for fremtidige pensjonsutgifter.

Er det nye pensjonssystemet robust med hensyn til uventede endringer i levealder? Vi tok utgangspunkt i samme levealdersøkning som SSB i befolkningsprognose fra 2011, og tillot tilfeldige variasjoner rundt dette nivået, som avspeiler prognosefeil i gamle levealdersprognoser. Da fant vi at innsparingen i 2050 kan bli mye mer (med høyere dødelighet enn forventet) eller mye mindre (gunstig levealderutvikling) enn forventet. Forskjellene kan fort bli 10 milliarder kroner eller mer, bare i ett år. Sammenlignet med de totale utgiftene til offentlige alderspensjoner (200 eller 300 mrd. per år) er denne forskjellen ikke stor, men hvis utbetalingene for offentlige alderspensjoner er 10 mrd. høyere enn forventet i en rekke år, er et slikt beløp av stor betydning. Da vil kompenserende tiltak kunne være nødvendige. Når vi vet at demografer ofte har underestimert økningen i fremtidig levealder er det god praksis å ta høyde for pensjonsutgifter som øker sterkere enn forventet. Et bufferfond (for eksempel Pensjonsfond Utlandet) vil kunne dekke samfunnet inn mot plutselig økte pensjonskostnader. Det er for tidlig å vurdere endringer i pensjonssystemet, blant annet fordi vi har lite kunnskap om pensjoneringsadferd under vekslende levealderforhold. Derfor kan det lønne seg å følge nøye med den demografiske utviklingen.

REFERANSER

Alho, J., H. Cruijsen og N. Keilman (2008). Empirically based specification of forecast uncertainty. I: Alho, J., S.H. Jensen og J. Lassila: Uncertain demographics and fiscal sustainability. New York: Cambridge University Press, 34 – 54.

Alho, J. og B. Spencer (2005). Statistical Demography and Forecasting. New York: Springer.

Alders, M., N. Keilman og H. Cruijsen (2007). Assumptions for long-term stochastic population forecasts in 18 European countries. European Journal of Population, 33–69.

Bongaarts, J. (2004). Population aging and the rising cost of public pensions. Population and Development Review, March 2004, 1–23.

Brunborg, H. og I. Texmon (2011). Befolkningsframskrivning 2011–2100: Modell og forutsetninger. Økonomiske Analyser 4/2011, 33–45.

Dahl, E. H. og O.C. Lien (2011). Pensjonsreformen: effekter på sysselsettingen. Arbeid og Velferd 4, 35–42.

Foss, A. H. (2012). Stokastiske befolkningsprognoser for Norge 2012–2060. Økonomiske Analyser 2/2012, 30–34.

Fredriksen, D. (1998). Projections of Population, Education, Labor Supply and Public Pension Benefits. Statistisk Sentralbyrå.

Fredriksen, D. og N.M. Stølen (2011a). Utforming av alderspensjon i folketrygden, Rapporter 22/2011, Statistisk Sentralbyrå.

Fredriksen, D. og N.M. Stølen (2011b). Pensjonsreformen – økte utgifter til alderspensjon motvirkes av sterkere vekst i arbeidsstyrken. Økonomiske Analyser 6/2011, 38–44.

Keilman, N. (2008). European demographic forecasts have not become more accurate during the past 25 years. Population and Development Review 34(1), 137–153.

Keller, L.D. (2012). Demografisk usikkerhet og utgifter til alderspensjon i folketrygden – En empirisk analyse. Masteroppgave, Universitetet i Oslo.

Lassila, J. og T. Valkonen (2008). Longevity adjustment of pension benefits. I: Alho, J., S.H. Jensen og J. Lassila: Uncertain demographics and fiscal sustainability. New York: Cambridge University Press, 137–160.

NAV-statistikk 2012. Arkiv-Alderspensjon pr. 31. Desember 2011. http://www.nav.no/Om+NAV/Tall+og+analyse/Pensjon/Alderspensjon

Statistisk Sentralbyrå, 2011. 7 Trygd, sosialhjelp og barnevern. http://www.ssb.no/samfunnsspeilet/utg/201105/tabeller/tab-2011–12–05–07.html

Statistisk Sentralbyrå, 2012.

  • a Befolkningsframskrivninger. Nasjonale og regionale tall, 2012–2100. Rask utvikling mot 6 millioner innbyggere. http://www.ssb.no/folkfram/
  • b Tabell 06 913: Folkemengde 1. januar og endringer i kalenderåret (K). http://statbank.ssb.no/statistikkbanken/
  • c Tabell 03 781: Sysselsatte, etter kjønn og alder. http://statbank.ssb.no/statistikkbanken/
  • d Tabell 08 054: Gjennomsnittlig månedslønn for heltidsekvivalenter, etter kjønn, sektor og desiler. http://statbank.ssb.no/statistikkbanken/
  • e Tabellene 05 798 og 08 564: Oversiktstall fra skattelikningen for alle personer. http://statbank.ssb.no/statistikkbanken/
  • f Tabell 07 482: Offentlig forvaltning. Inntekter og utgifter, etter art (mill. kr). http://statbank.ssb.no/ statistikkbanken/

OECD (2012). Average annual wages. http://stats.oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=AV_AN_WAGE

Rikstrygdeverket (2000). Tabell 153: Folketrygden. Alderspensjon, etter fylke. 31. desember 2000. http://www.ssb.no/aarbok/2001/tab/t-030 430–153.html