Utgivelser av Samfunnsøkonomene

Du kan begrense utvalget til høyre

Samfunnsøkonomen nr 5 2013Tilbake til artikkeloversikt

Politisk-økonomisk teori om offentlig gjeld

KJETIL STORESLETTENProfessor, Universitet i Oslo

Hvor stor bør offentlig gjeld være? Dette har seilt opp som en splittende politisk sak og et viktig økonomisk spørsmål. Det er store forskjeller i finanspolitikk og statsgjeld mellom land og over tid. I etterkrigstiden falt den offentlige gjelden i vestlige land (som en andel av BNP), men de siste årene har den igjen steget kraftig. Men tross en heftig offentlig debatt, har vi en begrenset teoretisk forståelse av de politiske og økonomiske kreftene som bestemmer offentlig gjeld.

Gjeld bryter koblingen mellom skatter og offentlige utgifter slik at en regjering kan skyve skattebyrden over på fremtidige generasjoner. Den første modellen for offentlig gjeld vi underviser våre studenter sier at gjeld er irrelevant: Hvis folk lever uendelig lenge og skattene ikke er vridende, burde det ikke spille noen rolle om skattene betales i dag eller om 100 år. I så fall gjelder Ricardiansk ekvivalens: hvis staten øker sin gjeld, svarer befolkningen med å spare mer, og dermed nøytraliseres låneopptaket. Det er mange grunner til å tvile på at dette resultatet holder i virkeligheten. Den viktigste årsaken til at gjeld faktisk spiller en rolle er at folk ikke lever evig og ikke bryr seg nok om sine barn.

I en verden der Ricardiansk ekvivalens ikke holder, skaper gjeld en interessekonflikt mellom nåværende og framtidige generasjoner. I et demokrati bestemmes finanspolitikk av valgte regjeringer. Problemet for fremtidige generasjoner er at de ikke har stemmerett i dag. Siden de er underrepresentert i beslutningene om finanspolitikk, er dette en politisk- økonomisk kraft for økt gjeldsopptak. Denne artikkelen forsøker å gi svar på følgende grunnleggende spørsmål: Hva hindrer dagens generasjoner fra å sende hele regningen for dagens utgifter videre til fremtidige generasjoner?

Svaret ligger i at konflikten mellom unge og gamle gjentas hver valgrunde og at de unge frykter at fremtidige generasjoner vil straffe dem dersom gjelden blir for høy.

Modellen som ligger til grunn for artikkelen, antar at man hver valgperiode stemmer over finanspolitikken som skal gjelde frem til neste valg. Man bestemmer inntektsskatten, nytt offentlig låneopptak og tilbudet av offentlige goder. Alle som er i live kan stemme. Gamle velgere ønsker store offentlige utgifter, finansiert av budsjettunderskudd eller skatter. Siden de ikke arbeider, betaler de heller ikke skatt. Det betyr at hvis de gamle hadde all politisk makt, ville modellen bli ganske kjedelig: offentlig gjeld ville umiddelbart gå opp til det høyeste nivået som finansielle markeder kan godta.

Teorien gir mer interessante prediksjoner når de unge, d.v.s. de som arbeider, har politisk makt både i dag og i fremtiden. Unge velgere liker offentlige utgifter men er mer skeptiske til skatter siden det er de som betaler skattene. Men hva synes de om offentlig gjeld? Det kommer an på hvordan økt gjeld vil bli finansiert i fremtiden.

Når neste generasjon «arver» en større offentlig gjeld, tvinges de til å gjøre justeringer i finanspolitikken. De må øke skattene, redusere utgiftene, eller utvide gjelden ytterligere. Hvis neste generasjon av unge velger å finansiere økt offentlig gjeld ved enda større låneopptak, ville økt gjeld være helt i orden for dagens unge. De er uansett ikke i live når samfunnet til slutt må ta konsekvensene av den økte gjelden. Det samme gjelder hvis neste generasjon svarer ved å øke skattene (siden dagens unge da vil være gamle og ikke lenger betaler skatt). Men hvis neste generasjon svarer med å kutte offentlige utgifter, vil det ramme dagens generasjon av unge (som er gamle når utgiftene kuttes). Dette gjør dem skeptiske til økt offentlig gjeld selv om de ikke nødvendigvis bryr seg om velferden til fremtidige generasjoner.

Når brorparten av fremtidig justering i finanspolitikk består i reduserte utgifter, vil de unge altså velge en disiplinert finanspolitikk. Dette er kilden til at de unge er «disiplinerte» i forhold til offentlig gjeld, mens de gamle opptrer «råttent» mot fremtidige generasjoner.

Dette resultatet henger på at folk tenker fremover når de stemmer. De unge tar inn over seg hvordan dagens finanspolitikk påvirker fremtidig tilbud av offentlige goder. Det er altså forventningene om fremtidig finanspolitikk som former dagens politiske konflikt og den finanspolitikken som til slutt blir valgt.

Hvordan fremtidige generasjoner reagerer på økt gjeld påvirkers av hvor vridende skattene er. Hvis skattesystemet er effektivt og høyere skatt gir stor økning i skatteinntektene, vil neste generasjon prioritere skatteøkninger i stedet for utgiftskutt. Men hvis skattesystemet er vridende og man allerede er ganske nærme toppen av Lafferkurven (d.v.s. grensen for hvor mye det er mulig å ta inn i skatt), så vil neste generasjon prioritere utgiftskutt fordi skatteøkninger gir så lite i økte skatteinntekter. Når man er på toppen av Lafferkurven, får man nemlig ingen økning i skatteinntektene selv om skattesatsen økes – den økte skattesatsen oppveies av de negative vridningene. Disiplinen blir altså sterkere når skattene er mer vridende. På samme måte kan økt internasjonal skattekonkurranse styrke budsjettdisiplinen.

Det er frykten for lave offentlige utgifter når man er gammel som gjør at de unge holder igjen. Det betyr at de som er mest interesserte i offentlige goder i fremtiden, også er de som er mest negative til større offentlig gjeld. Dette kan forklare hvorfor land med stor og relativt effektiv offentlig sektor, som de nordiske landene, har lav gjeld og stram finanspolitikk, mens land som ikke lykkes med å yte offentlige tjenester på en effektiv måte, som Hellas og Italia, sliter med høy gjeld. Det viser seg også at land med konservative regjeringer (målt på en venstrehøye skala for OECD land fra 1970 til 2009) systematisk øker gjelden mer enn det venstre-orienterte regjeringer gjør.

Song, Zheng, Kjetil Storesletten og Fabrizio Zilibotti, «Rotten Parents and Disciplined Children: A Politico-Economic Theory of Public Expenditure and Debt», Econometrica 80(6), s. 2785–2803, 2012