Utgivelser av Samfunnsøkonomene

Du kan begrense utvalget til høyre

Samfunnsøkonomen nr 2 2017Tilbake til artikkeloversikt

Omstilling i Stavangerregionen og Forus næringspark mellom markeder og politiske planprosesser

Stavangerregionen har kanskje de største omstillingsutfordringene i landet. Regionen må i større grad bli en attraktiv lokalitet for høyproduktive private bedrifter utenfor petroleumssektoren. Artikkelen analyserer og stiller spørsmål ved det politiske systemet i Stavangerregionen sin evne til å bidra til en vellykket omstilling gjennom planprosesser. Et potensielt problem er at lokale politiske aktører har som mål å fordele arbeidsplasser mellom lokaliteter internt i regionen, spesielt mellom bysentra og næringsområder, basert på et begrenset kunnskapsgrunnlag om bedrifters lokaliseringsvalg. Vi fokuserer på den politiske planprosessen for Forus næringspark, som med sine ca. 2500 bedrifter og 40 000 sysselsatte er landets største næringspark.

Ragnar Tveteråsprofessor, Handelshøgskolen ved UiS

John-Erik Rørheimstipendiat, Handelshøgskolen ved UiS

Martin Gjelsvikforskningsleder, IRIS

Rune Dahl Fitjarprofessor, Handelshøgskolen ved UiS

Bjørn Terje Asheimprofessor, Handelshøgskolen ved UiS

1 Innledning

Snart to år etter at oljeprisen ble omtrent halvert er det klart at de økonomiske effektene på norske regioner er svært ulike. Årsaken er at andelen av verdiskaping og arbeidsplasser som er knyttet til petroleumssektoren varierer mye mellom norske regioner. Implikasjonen er at regionenes omstillingsbehov varierer mye.

Den norske stat har en krevende jobb med å tilby virkemidler som er tilpasset ulike regionale omstillingsutfordringer, og det er begrenset hvor mye fokus den kan ha på enkeltregioner. Dermed kan regionale politikere og regional forvaltning på kommune- og fylkesnivå, som er nærmere de regionale utfordringene, få en viktigere rolle i omstillingspolitikk.

Et sentralt underliggende premiss for debatten om omstilling er at den norske petroleumssektoren i fremtiden vil ha lavere etterspørsel etter varer, tjenester og arbeidskraft. Dette skyldes en kombinasjon av lavere oljepris, begrensede petroleumsressurser som gjenstår å bygge ut og fallende produksjon på norsk sokkel. I en framtid med mindre petroleumsrelatert verdiskaping vil Stavangerregionen og Forus næringspark ha store omstillingsutfordringer. Betydelige negative økonomiske effekter av oljeprisfallet har allerede slått inn. Utfordringen er at regionen må erstatte mange petroleumsrelaterte arbeidsplasser som var svært produktive før oljeprisfallet med andre høyproduktive arbeidsplasser utenfor sektoren for å opprettholde verdiskapingen.

Det er vanskelig å peke ut disse «nye» sektorene, men generelt må bedriftene og arbeidsplassene være kunnskapsintensive for å kunne kompensere for den tapte verdiskapingen fra petroleumssektoren. For Stavangerregionen vil en vellykket omstilling innebære at den klarer å bli en tilstrekkelig attraktiv lokalitet for kunnskapsarbeidere og kunnskapsintensive bedrifter, slik at de velger å etablere og utvikle seg i regionen. For å få til dette må regionen ha tilstrekkelig informasjon om betingelsene for å skape attraktivitet i en tid når lokaliseringsfaktorene endres av hyppige og dyptgripende teknologiske og sosioøkonomiske innovasjoner.

Stavangerregionen bestod i 2015 av 15 kommuner med 322 000 innbyggere på et relativt begrenset areal i norsk målestokk. Kommunene kan hevdes å være ganske ulike i flere dimensjoner, men er samtidig tett integrert økonomisk. Det kan argumenteres for at det med så mange kommuner, med ulike lokalpolitiske interesser og agendaer, er krevende å føre effektiv politikk for omstilling av regionen.

Vi fokuserer i artikkelen spesielt på «petroleumstunge» Forus næringspark, som ligger sentralt plassert i Stavangerregionen, i det geografiske skjæringspunktet hvor de tre eierkommunene Stavanger, Sandnes og Sola møtes. Næringsparken har vært gjennom en spektakulær vekst fra nærmest utmark i 1970 til å bli landets største næringspark med ca. 40 000 sysselsatte. Eierkommunene kjører for tiden en interkommunal planprosess som skal munne ut i nye planer og reguleringer for Forus næringspark. Denne politiske planprosessen sender viktige signaler om kommunenes kunnskapsgrunnlag og hvilke andre hensyn de tar når de skal skape lokaliseringsattraktivitet og omstilling i regionen. De grep som eventuelt vedtas, kan påvirke både Stavangerregionen og Forus sin fremtidige lokaliseringsattraktivitet betydelig.

Stavangerregionen har en verktøykasse med et sett av potensielle virkemidler for å påvirke regionens relative attraktivitet innenlands og internasjonalt. Planer og reguleringer knyttet til arealer og lokalisering er potensielt viktige virkemidler i den regionale politiske verktøykassen. Men har de regionale politiske aktørene kunnskapsgrunnlaget til å bidra til regionens attraktivitet i en ny virkelighet? Det er signaler fra regionale politiske aktører som kan tyde på en manglende forståelse for betingelsene for å skape attraktivitet og omstilling. Dette blir delvis manifestert i planprosessen for Forus.

Denne artikkelen ser først på økonomiske effekter av fallet i oljeprisen på Stavangerregionen i avsnitt 2. Deretter, i avsnitt 3, drøftes faktorer som påvirker lokaliseringsbeslutninger til private bedrifter. Offentlig virkemiddelbruk som kan påvirke lokaliseringsattraktivitet blir diskutert i avsnitt 4. Avsnitt 5 fokuserer på den interkommunale politiske prosessen med å lage planer og reguleringer for Forus næringspark. Avsnitt 6 gir noen vurderinger og anbefalinger for en regional politikk som skal styrke regionens lokaliseringsattraktivitet og bidra til omstilling.

2 Vekst, oljeprisfall og nye utfordringer

Veksten i Stavangerregionen de siste tiårene har i betydelig grad vært drevet av migrasjon av kapital og kompetanse fra andre regioner og land som har funnet regionen - og Forus næringspark - lokaliseringsmessig attraktiv og konkurransedyktig. Funn av petroleumsressurser på norsk kontinentalsokkel var forutsetningen for framveksten av petroleumssektoren i Norge generelt, men at en så stor andel av verdiskapingen og arbeidsplassene på fastlandet ble lokalisert i denne regionen er indikasjon på lokaliseringsattraktiviteten for private bedrifter som orienterte seg mot sektoren. I 2014 var den petroleumsrelaterte sysselsettingen i Stavangerregionen ca. 60 000 personer. På Forus var det ca. 44 000 sysselsatte og en verdiskaping på ca. 40 milliarder kroner, dominert av oljerelaterte bedrifter som til sammen hadde ca. 19 000 ansatte, altså omtrent en tredjedel av den oljerelaterte sysselsettingen i regionen (Blomgren, 2016).

Figur 1. Fordelingen av ansatte i Forus næringspark i 2012 (Kilde: Blomgren, 2016)

Veksten på Forus siden 1970-tallet kan delvis forklares av at Forus ble en attraktiv lokasjon for bedrifter innenfor regionen. Området lå nær befolkning og viktig infrastruktur, hadde mye ledige arealer og var lett regulert. Bedriftene kunne bygge raskt, rimelig og stort. Forus fikk en vekst i sysselsetting og verdiskaping som var betydelig høyere enn sentrumsområdene i Sandnes og Stavanger, og også enn andre, mindre sentrale områder i regionen. I motsetning til de mer sentrumsnære områdene gjorde rammebetingelsene på Forus det for eksempel mulig å etablere store kombinasjonsbygg med lager, industri og kontorer, som hadde kort vei fra konsept til produksjon (Blomgren, 2012). Lokaliseringsfaktorene bidro til at området ble attraktivt for petroleumsrelaterte bedrifter, som har representert omtrent halvparten av sysselsettingen (jfr. Figur 1), men også for bedrifter innen varehandel og andre sektorer.

Før fallet i oljeprisen i 2014 var arbeidsledigheten i Rogaland under 2,5 prosent, og under landsgjennomsnittet. Fra 2014 økte ledigheten i Rogaland til 4,5 prosent i desember 2016 mot 2,8 prosent for hele landet. I Stavanger kommune var ledigheten på 5,1 prosent i desember 2016, i Sandnes 5,4 prosent og i Sola 5,3 prosent.

Figur 2. Arbeidsgiveravgift innbetalt i utvalgte kommuner (Oktober 2008 = 100)

Nedgang i innbetalt arbeidsgiveravgift, som vist i figur 2, er en annen indikator på dalende aktivitetsnivå. I Stavanger falt innbetalt arbeidsgiveravgift med 16 prosent fra oktober 2013 til oktober 2016, og i Sandnes var fallet på 11 prosent. I samme periode har f.eks. Oslo hatt en økning på 3 prosent, Bergen en reduksjon på 1,6 prosent, og Trondheim en økning på 2,6 prosent. Arbeidsledigheten i Stavangerregionen ikke er høy i europeisk målestokk. Regionen bør likevel planlegge for at fallet man har sett i petroleumssektoren bare kan være begynnelsen på en langsiktig negativ trend. En slik trend kan for eksempel bli drevet av få gjenværende ikke-utbygde ressurser på norsk sokkel og framtidige politiske tiltak som følge av de globale klimautfordringene.

Den største utfordringen for Stavangerregionen de neste tiårene er å sikre regionens verdiskaping og velferd gjennom å skape attraktivitet for bedrifter (kapital) og mennesker (arbeidskraft) utenfor petroleumssektoren. Det er viktig å understreke hvor stor denne utfordringen egentlig er. Produktiviteten i vår dominerende petroleumssektor – herunder arbeidsproduktiviteten – er svært høy. Den høye produktiviteten manifesterer seg delvis i at gjennomsnittlig verdiskaping per sysselsatt og gjennomsnittlig lønn per sysselsatt i Rogaland og Stavangerregionen ligger betydelig over landsgjennomsnittet. Gjennomsnittlig lønnsinntekt har ofte sterk sammenheng med utdanningsnivået til arbeidsstyrken, jfr. figur 3. For kommuner i Stavangerregionen viser imidlertid figur 3 at når man kontrollerer for utdanningsnivå får arbeidsstyrken i regionen en betydelig lønnspremie sammenlignet med landsgjennomsnittet som er representert ved regresjonslinjen. Dette ser vi også når vi sammenligner med storbyene Oslo, Bergen og Trondheim, hvor en større andel av befolkningen har høyere utdanning (hhv. 48 prosent, 40 prosent og 42 prosent) enn det Stavanger, Sola og Sandnes har i snitt (38 prosent).

Figur 3. Utdanningsnivå (andel med høyere utdanning) og lønnskostnad per sysselsatt i 2015

(Kilde: SSB)

Implikasjonen av dette er at hvis Stavangerregionen skal erstatte arbeidsplasser i petroleumssektoren med arbeidsplasser i andre sektorer, og samtidig opprettholde verdiskaping og lønnsinntekter i regionen i størst mulig grad, må den (a): tiltrekke seg bedrifter fra de mest høyproduktive sektorene utenfor petroleumssektoren sammen med høykompetent arbeidskraft, og (b): gi bedriftene rammebetingelser som bidrar til at disse er blant de mest produktive innenfor sine respektive sektorer sammenlignet med andre regioner i inn- og utland.

3 Private bedrifters lokaliseringsbeslutninger

Når et foretak eller en bedrift vurderer lokalisering i f.eks. Stavangerregionen, kan man tenke seg at det i første omgang gjør en analyse av regionens overordnede lokaliseringsmessige fordeler og ulemper sammenlignet med andre konkurrerende regioner i inn- og utland. I neste del av beslutningsprosessen vurderes fordeler og ulemper ved konkrete lokaliseringsalternativer innen regionen, f.eks. Stavanger sentrum, Sandnes sentrum, Forus næringspark eller Tananger (havn). En beslutning om lokalisering (eller vekst) vil være basert både på de overordnede vurderinger av regionen og på at foretaket eller bedriften faktisk finner konkrete konkurransedyktige lokaliteter innen regionen.

Teorier for bedrifters lokaliseringsbeslutninger har sine røtter tilbake til Weber (1929) og Hotelling (1929), m.fl. Private foretak som er utsatt for konkurranse og har eiere som krever avkastning på investert kapital, vil for de aller fleste typer avgjørelser vurdere hvordan ulike valg påvirker deres konkurranseevne og finansielle avkastning. Dette gjelder også beslutninger om geografisk lokalisering og ekspansjon (eller reduksjon) av produksjonen i en region (Wong, 1998; Begg, 1999, 2002; Davis og Weinstein, 2002).

Regioner står overfor et mangfold av foretak og bedrifter som stiller ulike krav til lokalisering og arealbruk. Lokaliseringsbeslutninger påvirkes bl.a. av hvilke kunder og leverandører man har, og hvor kundene og leverandørene er lokalisert. Videre vurderes tilgangen på produksjonsteknologi, arbeidskraft, transportinfrastruktur og andre innsatsfaktorer, samt negative miljøeffekter av virksomheten og eksterne samhandlingsbehov som trengs for å sikre tilførsel av ny kunnskap og innovasjonsevne.

Lokaliseringsvalget kan også bli påvirket av regionale klynge- eller agglomerasjonseffekter. Næringsklynger slik som de defineres i økonomisk geografi, er ikke bare en tilfeldig konsentrasjon av mer eller mindre relaterte virksomheter. Næringsklynger har vi når geografisk agglomerasjon gir positive eksterne effekter for foretak og bedrifter gjennom økt kunnskapsdeling og framvekst av spesialiserte og kunnskapsintensive leverandører m.m. som øker innovasjonsevnen, produktiviteten og, i beste fall, fører til selvforsterkende vekstsykler (Porter, 2000; Duranton og Puga, 2004; Rosenthal og Strange, 2004). I næringsklyngelitteraturen skiller man mellom (1) lokaliseringsfordeler eller Marshall-Arrow-Romer-eksternaliteter og (2) urbaniseringsfordeler og Jacobs-eksternaliteter. Den førstnevnte er positive eksterne virkninger knyttet til kunnskapsoverføring mm. innenfor sektorer i en region, mens den andre er positive eksterne virkninger mellom bedrifter og andre organisasjoner i et bredt sett av mer eller mindre relaterte sektorer i en urban region. Det er et viktig spørsmål i hvilken grad nye klyngefordeler kan utvikles eller forsterkes i framtiden i Stavangerregionen, og i hvilken grad disse vil være avhengige av framveksten av én eller få smale sektorer eller av flere sektorer, mao. om det er lokaliserings- eller urbaniseringsfordeler som vil gi vekst.

En viktig innsikt fra forskningen er at vellykkede næringsklynger er svært vanskelige å etablere gjennom politiske vedtak eller bruk av offentlige virkemidler (Martin, 2015). De aller fleste vellykkede næringsklynger eller agglomerasjoner har utviklet seg «organisk». Klyngene er resultatet av et mer eller mindre tilfeldig utgangspunkt (f.eks. knyttet til entreprenører som etablerte de første virksomhetene) og kunnskapsbaseoppgraderinger eller innovasjoner. Vekst har i liten grad har vært styrt og koordinert av myndighetene, men har skjedd i et samspill mellom mange aktører i privat og offentlig sektor.

4 Offentlige virkemidler og lokaliseringsattraktivitet

4.1 Kunnskapsgrunnlag for offentlig virkemiddelbruk

Variasjonen i hvilke lokaliseringsfaktorer ulike næringer og bedrifter vektlegger, innebærer at det er fordelaktig for en region å kunne tilby et mangfold av næringslokaliteter med ulike lokaliseringskvaliteter. Problemet for regionale politiske myndigheter er å ha tilstrekkelig kunnskap om behovene til ulike typer næringer og bedrifter, slik at man kan tilby virkemidler og reguleringer som gir lokaliseringsfortrinn i konkurranse med andre regioner og land. Det kan være svært krevende og kostbart for offentlige myndigheter å tilegne seg kunnskap om ulike næringers og bedrifters lokaliseringsbehov. Det er opplagt at beslutningskriteriene vil være forskjellige avhengig av om man f.eks. er en skobutikk, restaurant, bilforretning, advokatfirma, næringsmiddelbedrift, maskinverksted, skipsverft, eller aluminiumsverk. Samtidig kan det også innenfor samme sektor være svært ulike vurderinger og vektinger av lokaliseringsfaktorer.

I mangel på kunnskap er det vesentlig at myndighetene ikke lager «smale» virkemidler (f.eks. offentlig finansiering og subsidiering) eller reguleringer som er strengere enn det som er nødvendig for å ivareta andre hensyn (f.eks. helse, miljø og sikkerhet). Nordtveit et al. (2015) gir et eksempel på kunnskapsinnhenting av næringslivets lokaliseringspreferanser for Rogaland Fylkeskommune. Denne rapporten gir noe kunnskap om lokaliseringsfaktorer, men den viser også hvor krevende det er å få et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for effektiv virkemiddelbruk og reguleringer. Rapportene fra Cowi (2014) og Greater Stavanger (2015), som omhandler næringsarealstrategi for Stavangerregionen, illustrerer også utfordringene med å etablere et kunnskapsgrunnlag for regionale myndigheter.

Offentlig virkemiddelbruk og reguleringer har også en dynamisk dimensjon. Det viser seg at offentlige virkemidler og reguleringer ikke alltid lar seg endre så lett, men over tid kan de teknologiske og sosioøkonomiske betingelsene som påvirker konkurranseevnen til næringslivet, endres vesentlig. Dermed kan virkemidler og reguleringer som er hensiktsmessige i dag, være ineffektive eller endog bremseklosser i framtiden. Politikerne står overfor betydelig usikkerhet når det kommer til hvordan innovasjoner og andre endringer i markeder og samfunn vil påvirke bedrifters fremtidige lokaliseringsvurderinger. Planer og reguleringer bør derfor ta høyde for denne usikkerheten ved å bygge inn muligheter for fleksibilitet.

Nasjonale og lokale myndigheters virkemiddelbruk og reguleringer kan ha en avgjørende effekt på bedrifters lokaliseringsvalg. Lokale myndigheter har en potensiell verktøykasse med virkemidler og reguleringer som kan styrke eller svekke regionens lokaliseringsattraktivitet. Denne omfatter også omfatter planer og reguleringer for arealer og infrastruktur. Videre kan planer og reguleringer for lokaliteter innenfor en region, slik som Forus næringspark, ha effekter på en regions totale lokaliseringsattraktivitet. Dette gjelder spesielt hvis lokalitetene i utgangspunktet er blant de mest attraktive i regionen, og har unike lokaliseringsfortrinn sammenlignet med andre regionale lokaliteter.

4.2 Intra-regional konkurranse og regulering

Innenfor en region kan det være rivalisering og konkurranse mellom ulike lokaliteter når det gjelder å tiltrekke seg bedrifter, mennesker og verdiskaping. Eksempelvis er det i Stavangerregionen konkurranse mellom Stavanger sentrum, Sandnes sentrum, Tananger og Forus. Konkurranse mellom lokaliteter kan gi økt samfunnsøkonomisk velferd tilsvarende det samfunnet kan oppnå når det tillater konkurranse mellom bedrifter. En intra-regional konkurranse kan styrke den totale regionale økonomien dersom dette f.eks. fører til økt innovasjon og effektivitet i offentlig infrastruktur, tjenester og reguleringer. Dermed kan regionen bidra til økt produktivitet og konkurranseevne for næringslivet, og den blir en mer attraktiv lokalitet for foretak eller bedrifter som kunne ha lokalisert seg i andre regioner.

Det er selvsagt vesentlig å unngå en konkurranse mellom lokaliteter som gir et «race to the bottom». Dette kan skje gjennom svekkelse av f.eks. skattegrunnlaget for nødvendige offentlige tjenester, arbeidstakerrettigheter, helse og miljøstandarder eller at det gis kostbare fordeler (subsidier) for å tiltrekke virksomheter. Kostnaden ved slike fordeler kan i ytterste konsekvens overgå gevinsten ved at en virksomhet lokaliserer seg til regionen. Det bør her påpekes at «race to the bottom»-problemet nok er vesentlig større i konkurransen mellom nasjoner om arbeidsplasser og verdiskaping. Nasjoner har helt andre muligheter til å senke sine skatter og standarder enn norske kommuner, som er begrenset av nasjonale myndigheter og lovgivning.

I en intra-regional konkurranse om arbeidsplasser og verdiskaping vil det vanligvis være lokaliteter som «vinner» og lokaliteter som «taper». I Stavangerregionen har det vært en relativ svekkelse av næringslivet i sentrumsområdene. Dette har resultert i en diskusjon om hvordan man kan styrke sentrumsområdene i konkurransen med Forus og andre lokaliteter. En region bør være varsom med å forsøke å endre konkurransen mellom lokaliteter gjennom å lage reguleringer som begrenser veksten i visse lokaliteter ut over det som er nødvendig av hensyn til innbyggernes livskvalitet, miljø, helse og sikkerhet (McDonald og McMillen, 2012). Man bør spesielt gjøre grundige vurderinger ved pålegging av restriksjoner på lokaliteter med unike karakteristika som andre lokaliteter i regionen ikke kan erstatte. Gjøres dette, kan regionen tape verdiskaping fordi bedrifter ikke finner andre attraktive lokaliteter for etablering og vekst.

Et annet forhold ved å pålegge restriksjoner på noen lokaliteter er at andre lokaliteter som skal beskyttes eller stimuleres, kan få svakere incentiver til å styrke sin attraktivitet gjennom ulike tiltak. En mulig effekt er altså at sentrumsområdene som beskyttes mot konkurranse fra andre lokaliteter, lar være å innovere og effektivisere tjenestetilbud og reguleringer på måter som kan styrke deres attraktivitet. Konsekvensen av dette er at regionens totale lokaliseringsattraktivitet svekkes.

Det bør igjen påpekes at regionale politiske myndigheter har et betydelig informasjonsproblem dersom politikk skal begrense noen lokaliteter og styrke andre. Kunnskapsgrunnlaget om lokaliseringsfaktorene til bedrifter i ulike næringer vil vanligvis være mangelfullt, og når dette i tillegg skal kobles mot kunnskap om «mikro-egenskapene» til ulike lokaliteter innenfor regionen, blir utfordringene spesielt store.

5 Planprosessen for Forus næringspark

Offentlige planer og reguleringer for Forus kan påvirke den totale lokaliseringsattraktiviteten til Stavangerregionen. Forenklet handler planprosessene om å regulere hvilke typer produksjonsaktiviteter som kan lokalisere seg på Forus, hvor store arealer som stilles til disposisjon, parkeringsarealer og -restriksjoner, transportårer og typer transport, arkitektoniske utbyggingsløsninger, etc. Målsettingen for en rasjonell regional planlegger bør ikke være å maksimere veksten på Forus isolert, men å gi Forus de rammebetingelser som bidrar til at regionen totalt kan oppnå en omstilling og vekst som sikrer levestandarden og velferden til regionens innbyggere.

De historiske lokaliseringsbeslutningene til bedrifter både i og utenfor petroleumssektoren er et resultat av bedriftsøkonomiske vurderinger. Disse lokaliseringsbeslutningene ble i høyeste grad påvirket av markeder som omfattet tilbydere av arealer og lokaler, leverandører av innsatsvarer og tjenester, kunder og arbeidstagere. Men lokaliseringsbeslutningene ble også påvirket av offentlige investeringer, planer og reguleringer, som både hadde direkte innflytelse gjennom restriksjoner de la på bedriftene, og indirekte innflytelse gjennom effekter på kostnader og priser i markedet, herunder priser på arealer og bygginfrastruktur.

Når regionens politiske myndigheter i 2016 og 2017 vurderer planer og reguleringer for Forus og andre områder, så er det klart at underliggende forhold har endret seg vesentlig siden 1970- og 1980-tallet. Forus og regionen er i en annen situasjon når det gjelder konsentrasjonen av bedrifter og mennesker, og transport av varer og mennesker. Samfunnet stiller andre krav til bl.a. miljø- og klimaeffekter av menneskelige aktiviteter og energibruk. Alt dette taler for at Forus ikke kan ha samme «laissez faire»-reguleringer som for 20-40 år siden. I lys av regionens betydelige utfordringer når det gjelder framtidig økonomisk vekst, er det likevel viktig at politikerne ikke ilegger flere restriksjoner enn det som er nødvendig for å sikre regionens totale lokaliseringsattraktivitet.

I det følgende vil vi drøfte viktige aspekter ved den politiske planprosessen for Forus næringspark. Når det gjelder næringsutvikling og lokalitetsattraktivitet for næringslivet, er det begrenset med kunnskapsgrunnlag å finne i dokumentene på hjemmesiden til den interkommunale kommunedelplanen (IKDP) Forus. Her finnes et høringsnotat og en stedsanalyse (IKDP Forus, 2016; KAP, 2016), samt ulike rapporter om Stavangerregionen og Forus de siste årene (Cowi, 2014; Greater Stavanger, 2015; Nordtveit m.fl., 2015).

5.1 Prognoser og scenarier for fremtiden

I IKDP Forus´ høringsutkast s. 4 brukes begreper som «vekstscenario» og «prognose», og utkastet bruker scenarier/prognoser som grunnlag for planlegging og regulering av Forus. På side 4 står det at:

«Rådmennene anbefaler å legge til grunn et moderat vekstscenario for Forus og regionen fram til 2040. Dersom man forutsetter at Forus beholder samme andel av regionens totale arbeidsplasstall som i 2013, betyr det at sysselsettingsveksten for Forus blir på 6 000- 12 000 arbeidsplasser fram mot 2040. Her er ikke tatt høyde for at kommunene prioriterer en sterk utvikling i kommunesentrene innenfor samme tidshorisont.Prognosen for sysselsetting er basert på kunnskap om befolkningsutvikling, mulige utviklingsretninger for næringslivet og vurdering av gjennomsnittlig utbygging på Forus de siste ti-årene. Utbyggingsmengden som kommunene anbefaler i planen bør stå i forhold til det som er ønsket mengde utfra mål og det som er praktisk gjennomførbart fram til 2040

I utkastet fra IKDP Forus er det lite problematisering av usikkerheten knyttet til veksten i arbeidsplasser og hva slags arbeidsplasser dette blir. Det er svært krevende å gi økonomiske prognoser for fremtiden, spesielt i et perspektiv på 20-30 år. Vi har sett på de scenarier/prognoser for Stavangerregionen og Forus som presenteres på IKDP Forus´ hjemmeside og i rapporter som er i litteraturlisten her. Vi vil ikke drøfte disse inngående her og begrenser oss til å hevde at disse bør brukes med betydelig varsomhet. Begrepene scenarier og prognoser bør ikke blandes sammen. Scenarier brukes for å utvikle alternative bilder av hva som kan skje i fremtiden. Poenget med scenarier er nettopp å få fram at fremtiden er usikker, den kan utvikles i flere retninger som vi ikke kan ha informasjon om i dag. Vi kan gjøre oss opp en mening om de viktigste drivkreftene for ulike vekstbaner, f.eks. oljepris, regionens attraktivitet, bedriftenes innovasjons- og konkurranseevne, kvaliteten på våre utdanningsinstitusjoner etc. Scenariene kan brukes i planlegging for å ta høyde for den genuine usikkerheten som ligger i våre «spekulasjoner» om framtida. Å legge til grunn et «lavt vekstscenario» er svært risikabelt. Her vises til Scenarier2029 som ble lansert i 2012 (http://www.scenarier2029.no), og som bl.a. drøfter bruken av prognoser for befolkningsutviklingen i regionen. Det viste seg at prognosene fra SSB bommet grovt på omfanget av innvandring.

Når det gjelder regionens vekst i sysselsetting, verdiskaping og andre økonomiske størrelser ville nok et mer korrekt begrep være «antagelser» eller «forutsetninger». Slik som prognoser presenteres, kan de gi en illusjon av en større sikkerhet om fremtidig vekst enn det man faktisk har. I mange sammenhenger er det nødvendig å ha «prognoser» eller «forutsetninger» for planer og reguleringer, men det er et spørsmål hvor nyttige disse faktisk er for planer og reguleringer. Man må være varsom med hvordan de brukes, og hvor ambisiøst/spesifikt planer og reguleringer blir utformet når det gjelder detaljeringsgrad etc. med basis i svært usikre prognoser.

Regionen står overfor stor usikkerhet og store utfordringer når det gjelder tiltrekke seg bedrifter og skape arbeidsplasser i konkurranse med andre regioner. Fleksibilitet og hurtighet vil være viktig når nye muligheter dukker opp. Da er det vesentlig at regionale myndigheter ikke lager planer og reguleringer basert på svært usikre prognoser som svekker regionens fleksibilitet.

5.2 Vekst på Forus vs. sentrumsområdene

Det er formuleringer i IKDP Forus' høringsutkast som tyder på at man forsøker å styre fordelingen av veksten mellom sentrumsområdene i Stavangerregionen og Forus.

På side 4 i IKDP Forus’ høringsutkast står det at:

I drøftingen av intra-regional konkurranse og regulering i avsnitt 4.2 påpekte vi (1) farene ved å legge restriksjoner på lokaliteter i en region som har unike egenskaper, for at andre lokaliteter i regionen skal få økt vekst, (2) faren for at de lokaliteter som blir positivt diskriminert, får svakere incentiver til å innovere og effektivisere sitt offentlige tjenestetilbud og reguleringer slik at deres lokaliseringsattraktivitet øker, samt at (3) kunnskapsgrunnlaget om lokaliseringsvurderingene til ulike bedrifter i ulike næringer kan være svært mangelfullt. Når dette i tillegg skal kobles mot kunnskap om egenskapene til ulike lokaliteter i regionen, blir utfordringene store.

Det kan ligge i IKDP Forus en implisitt antagelse om at den relativt svakere veksten i verdiskaping i sentrumsområdene i regionen, da særlig Stavanger sentrum og Sandnes sentrum, skyldes at veksten på Forus i form av sysselsetting, arbeidsplasser, verdiskaping og tilhørende infrastruktur og annet tilbud, har fortrengt mulig vekst i sentrumsområdene. Det antas videre at dersom man legger begrensninger på veksten på Forus vil veksten i stedet skje i sentrumsområdene. Kunnskapsgrunnlaget for disse vurderingene synes begrenset, og redegjørelse for de årsakssammenhenger som legges til grunn foreligger ikke fra IKDP Forus. Det bør påpekes at generelt er ikke intern konkurranse mellom næringsområder et null-sum-spill, mens konkurransen mellom regioner er det i større grad.

I IKDP Forus er det ikke gjort vurderinger av virkningene på netto verdiskaping og forventet økonomisk vekst i regionen som følger av de foreslåtte endringene i områderegulering og andre restriksjoner. Det kan tenkes at bedrifter som vurderer å lokalisere seg i regionen, ikke vil anse sentrum som et godt nok alternativ dersom muligheten til å lokalisere seg på Forus forsvinner, og dermed velge å lokalisere seg i en annen del av landet.

Videre er muligheten for at det er forhold ved sentrumsområdene i seg selv som gjør dem lite attraktive for bedrifter, ikke analysert. Slike forhold kan være trege søknads- og beslutningsprosesser, tilgang på arealer, pris på arealer, nærhet til kunder, parkering, krav til vern av bebyggelse, etc. Det kan være at det er summen av reguleringer og andre faktorer som har ført til utviklingen i sentrum, og at en fornuftig deregulering vil være mer formålstjenlig enn å legge strengere reguleringer på Forus.

Sentrumsområder har over tid tapt i konkurransen om en del typer bedrifter og arbeidsplasser. I sentrumsområdene er det mange reguleringer og brukerinteresser som hindrer eksperimentering og nye løsninger. Restriksjonene vil alltid være sterkere i sentrumsområdene fordi utbygginger i større grad vil komme i konflikt med krav og interesser knyttet til estetikk, bokvalitet og kulturvern. Men sentrumsområdene vil likevel kunne videreutvikles til å være attraktive for flere typer bedrifter og mennesker uten at de må skjermes mot konkurranse fra Forus og andre områder gjennom reguleringer.

Det sentralt beliggende Forus-området har trolig noen unike muligheter for eksperimentering og innovasjon som Stavanger sentrum, Sandnes sentrum og andre deler av regionen mangler. Den høye verdiskapingen og det store antallet arbeidsplasser i Norges største næringspark gjør at man her kan oppnå en samfunnsøkonomisk effektiv skala for visse typer bygg-, transport- og energiløsninger som ikke ville vært mulig i andre områder. For kunnskaps­intensive, industrielt orienterte bedrifter med behov for fleksibilitet, areal og sentral lokalisering vil Forus også i fremtiden kunne tilby unike fortrinn. For detaljhandel har det over tid vært store strukturelle endringer med f.eks. stadig større fysiske utsalgssteder og stor vekst i netthandel. Forus kan tilby konkurransedyktige rammebetingelser for fremtidens detaljhandelskonsepter, og dermed bidra til regionale arbeidsplasser og verdiskaping.

5.3 Fortetting og næringsklynger

Til grunn for de foreslåtte prinsipper for videre planutforming i IKDP Forus ligger det en rekke målsettinger om å styrke Forus når det gjelder innovasjon i næringslivet, bo-kvaliteter, naturopplevelser, estetiske kvaliteter, transport/reisetid og miljø- og klimaeffekter. Det foreslås en fortetting av utbyggingen knyttet til en foreslått kollektiv transportstruktur med lokalisering rundt holdeplasser.

For å styrke Forus som et attraktivt næringsområde for kunnskapsintensive virksomheter så foreslås det i høringsnotatets avsnitt 3.1. (s. 5) at «virksomhetene samler seg rundt nye felles baser ved noen få bussholdeplasser, hvor de deler funksjoner, ansatte møter hverandre og mer tilfeldige og nye nettverk oppstår.» Videre står det på s. 5 at «Utvikling av noen få baser rundt stoppesteder er tiltenkt en særlig viktig rolle for attraktiv, kunnskapsbasert og innovativ næringsutvikling.» Dette er inspirert av tankegang om næringsklynger og nærhet som kilde til kunnskapsoverføring. For noen typer næringer og kunnskapsaktører kan tett fysisk konsentrasjon gi kunnskapsdeling og samarbeid som leder til innovasjoner som man ellers ikke ville fått. I et næringsområde som gir rom for flere ulike typer eksperimenter er dette et spor som kan være vel verdt å forfølge. Dette sporet vil trolig kreve en langsiktig oppfølging og ressursbruk i regionen før man har strukturer som er selvgående og økonomisk bærekraftige.

IKDP Forus legger til grunn et syn på at fortetting fører til større grad av og hyppigere kunnskapsoverføring, noe som igjen kan øke innovasjonsevnen og verdiskapingen. Noen ganger får bedrifter ny kunnskap gjennom virksomheter som er lokalisert tett på. Nyere forskning tyder på at slike effekter ikke er like fremtredende som tidligere antatt (Fitjar og Rodriguez-Pose, 2011; Gjelsvik og Fitjar, 2012). Det er dokumentert at mange bedrifter får den viktigste kunnskapen fra virksomheter i andre deler av landet og internasjonalt. Dette utelukker ikke den type fortetting som IKDP foreslår, men forskningen impliserer at det kan være en krevende jobb å tiltrekke seg de virksomheter som vil nyte godt av denne type nærhet i sine lærings- og innovasjonsprosesser.

Lærdommer fra næringsklyngelitteraturen og petroleumssektoren i Norge er at det er vanskelig å utforme politiske virkemidler og reguleringer som effektivt kan bidra til å utvikle næringsklynger i spesifikke lokaliteter eller sektorer (Martin, 2015). Det kan være mer realistisk å oppnå etablering og vekst av næringsklynger gjennom å gi gode generelle rammebetingelser for næringslivet og bidra til å styrke kunnskapsaktører i regionen som universitet og FoU-institutter. For Forus handler dette om å skape lokaliseringsattraktivitet for virksomheter i et bredt sett av sektorer. Selve etableringen av nye næringsklynger og vekst eller transformasjon av «gamle» næringsklynger må i betydelig grad være et resultat av organiske prosesser. Det viktigste bidraget politikerne da kan gi er trolig å ikke lage for restriktive planer og reguleringer for Forus, slik at området fortsatt kan tilby lokaliseringskvaliteter som sentralitet, fleksibilitet, hurtighet og muligheter, også for storskala virksomheter.

6 Oppsummering og anbefalinger

En vellykket omstilling av næringslivet i Stavangerregionen er avhengig av at den blir et konkurransedyktig lokaliseringsalternativ for bedrifter både i og utenfor petroleumssektoren. Ingen kan forutse med rimelig sikkerhet hvilke nye bedrifter eller næringer som kan vurdere å etablere seg og vokse i regionen i årene fremover, eller hvilke lokaliserings- og arealbehov de vil ha. Det man imidlertid kan si med rimelig sikkerhet, er at planer og reguleringer som legger restriksjoner på lokaliseringsbeslutninger vil begrense utfallsrommet når det kommer til bredden av mulige nye kilder til verdiskaping. I Stavangerregionen er det indikasjoner på at det politiske systemet har utfordringer med å finne en god balanse, noe som blir synliggjort i planprosessen for Forus næringspark.

Forus har historisk bidratt til å heve Stavangerregionens lokaliseringsattraktivitet gjennom kombinasjonen av sentralitet, fleksibilitet, hurtighet, muligheter for storskala virksomhet og konkurransedyktige priser/kostnader. Denne kombinasjonen er unik, i den forstand at den ikke fins i samme grad i andre deler av regionen. I en framtid da Stavangerregionen må konkurrere med andre regioner om nye næringer, er det viktig å ikke svekke attraktiviteten til denne lokasjonen gjennom reguleringer som medfører for strenge eller unødvendige restriksjoner.

Den interkommunale politiske planprosessen for Forus har lite dokumentasjon og analyser av næringslivets behov og lokaliseringsattraktivitet. I den videre planprosessen for Forus bør det bli et større fokus på å styrke kunnskapsgrunnlaget knyttet til lokaliseringsattraktivitet for næringslivet. Perspektivet for dette bør være hele Stavangerregionen, og Forus må ses i sammenheng med andre lokaliteter i regionen og hvilke lokaliseringsmessige styrker og svakheter disse har for næringslivet.

Kunnskapsgrunnlaget bør styrkes om lokaliseringsfaktorene for ulike sektorer innen privat næringsliv, f.eks. forretningsmessig tjenesteyting, industri, varehandel. En differensierende faktor i lokaliseringsbeslutninger er bedriftenes kunnskapsbehov, og typer avhengighet bedriftene har av samhandling med andre virksomheter i lærings- og innovasjonsprosesser. For Forus er behovene til typisk arealkrevende sektorer som både selger til konsumenter og bedrifter (f.eks. kjøretøy, møbel, interiør, byggevarer) spesielt relevante. Man bør også vurdere om analysene skal omfatte effektene av kjededannelse og –vekst i en rekke sektorer. Det er nødvendig å forstå i hvilken grad det er nærhet til et bredt næringsliv og bredt spekter kunnskapsaktører («urbaniseringsøkonomier») eller smalere spekter av virksomheter («lokaliseringsøkonomier») som driver lokaliseringsbeslutninger.

Kommunene bør gi sine målsettinger om å balansere veksten på Forus og i sentrumsområdene en bedre kunnskapsmessig forankring. Kunnskapsgrunnlaget for å styrke næringslivet i sentrumsområdene i forhold til Forus synes å være mangelfullt. Mangelfull kunnskap om bedrifters lokaliseringsvurderinger og hva ulike lokaliteter faktisk tilbyr, kan skape urealistiske forestillinger om sentrumsområdenes attraktivitet. Faren er at positiv diskriminering av sentrumsområdene gjennom restriksjoner på Forus svekker Stavangerregionens totale attraktivitet.

Planprosessen for Forus bruker prognoser om vekst i sysselsetting de neste tiårene som er svært usikre. Det er viktig at usikre prognoser ikke blir et grunnlag for å lage strenge eller unødvendige restriksjoner i en framtid da regionen trenger fleksibilitet og hurtighet når nye muligheter dukker opp. Bruk av prognoser slik det er gjort i planprosessen for Forus, kan gi en illusjon av at vi forstår framtidens utvikling i næringslivet bedre enn det som er realiteten. Usikre prognoser er også et dårlig grunnlag for å balansere veksten mellom Forus og sentrumsområdene. Som nevnt, mangler denne politikken som i seg selv et kunnskapsgrunnlag.

For noen av de mest attraktive bedriftene kan et riktig regulert Forus være det som sikrer at de lokaliserer seg og vokser i regionen. Derfor bør politikerne i de tre eierkommunene gjøre grundige vurderinger slik de ikke lager for restriktive planer for Forus. Det kan i verste fall svekke regionens totale attraktivitet. Vi har påpekt at anbefalinger i planprosessen for Forus mangler et kunnskapsgrunnlag om behovene til ulike deler av næringslivet i fremtiden. I lys av dette kan det være fornuftig å ile litt langsommere i reguleringen av Forus.

REFERANSER

Begg, I. (1999). Cities and competitiveness, Urban Studies 36, 795-809.

Begg, I. (2002). Urban Competitiveness. Policy Press. Bristol.

Blomgren, Atle (2012). «This is a billion-dollar country»: Ansatte og verdiskaping på Forus 2012. IRIS arbeidsnotat 2012-222.

Blomgren, Atle (2016). Fakta om Forus. Foredrag på seminar om Forus Næringspark, 12. Januar 2016.

Cowi (2014). Næringsarealstrategi for Stavangerregionen. Oppdrag for Greater Stavanger. Cowi rapport.

Davis, D.R. & Weinstein, D.E. (2002). Bones, bombs and break points: The geography of economic activity, American Economic Review 92, 1269-1289.

Duranton, G. og Puga, D. (2004) Micro-foundations of urban agglomeration economies, i Henderson, J.V. og Thisse, J.F. (Red.) Handbook of Regional and Urban Economics, vol. 4, kap. 48, 2063-2117, Elsevier, Amsterdam.

Fitjar, R. D. og A. Rodríguez-Pose (2011). «When local interaction does not suffice: Sources of firm innovation in urban Norway.» Environment and Planning A 43(6), 1248-1267.

Gjelsvik, M. og R. D. Fitjar (2012). «Innovasjonsnettverk i norske storbyklynger: Når nærhet blir et problem for innovative virksomheter.» MAGMA 07-12, 73-83.

Greater Stavanger (2015). Regional næringsarealstrategi for Stavanger-regionen. Rapport.

Hotelling, H. (1929). Stability in competition. Economic Journal 39, 41-57.

IKDP Forus (2016). Prinsipper for videre planutforming – Høringsutkast. 15. August 2016.

KAP (2016). Stedsanalyse Forus utført for IKDP Forus. KAP Kontor for Arkitektur og Plan. Rapport. 7. April 2016.

Martin, R. (2015). Rebalancing the spatial economy: The challenge for regional theory, Territory, Politics, Governance 3, 235-272.

McDonald, J.F. og McMillen, D.P. (2012). The Economics of Zoning, i Brooks, N., Donaghy, K. og Knaap, G.J. (Red.). The Oxford Handbook of Urban Economics and Planning, pp. 438-459. Oxford University Press.

Nordtveit, I. Grini, P. og E. Lind (2015). Kunnskapsinnhenting om næringslivets lokaliseringspreferanser. Asplan Viak rapport.

Porter, M.E. 2000. Location, Competition, and Economic Development: Local Clusters in a Global Economy. Economic Development Quarterly 14(1), 15-34.

Rosenthal, S.S. og Strange, W.C. (2004) Evidence on the nature and sources of agglomeration economies, i Henderson, J.V. og Thisse, J.F. (Red.), Handbook of Urban and Regional Economics, vol. 4, 2119-2171, Elsevier, Amsterdam.

Vareide, K., M.O. Nygaard og L. Ueland Kobro (2015). Reisen til Rogalands framtid- Attraktivitetsanalyse. Telemarksforskning, rapport 4/2015.

Weber, A. (1929). The theory of location of industries. Chicago University Press, Chicago.

Wong, C. (1998). Determinant factors for local economic development: The perceptions of practitioners in the North West and Eastern regions of the UK, Regional Studies 32, 707-720.