Utgivelser av Samfunnsøkonomene

Du kan begrense utvalget til høyre

Samfunnsøkonomen nr 2 2015Tilbake til artikkeloversikt

Fag og politikk. Samfunnsøkonomisk analyse og håndteringen av ikke-prissatte virkninger

Artikkelen presenterer resultatene fra en studie om hvordan ikke-prissatte virkninger håndteres i samfunnsøkonomisk analyse. Dette er et neglisjert tema i veiledere og lærebøker. Vår studie viser at det hersker forvirring om begrepet, og det er stor variasjon i hvordan ikke-prissatte virkninger vurderes og presenteres. Spesielt blandes måloppnåelse og bidrag til netto nytte sammen, i en slik grad at ulike analyser rett og slett svarer på ulike spørsmål. I artikkelen drøfter vi de prinsipielle utfordringene ved dette. Vi påpeker viktigheten av å klargjøre hva som måles i den enkelte analyse, og anbefaler at sektorene utvikler konkret veiledning tilpasset «sine» tiltak.

Gro Holst VoldenForskningssjef i forskningsprogrammet Concept/SINTEF Teknologi og samfunn

Heidi Bull-BergForskningsleder Samfunnsøkonomi, SINTEF Teknologi og samfunn, Avd. Anvendt økonomi

Innledning og bakgrunn

Staten beslutter og gjennomfører tiltak som har store konsekvenser av både økonomisk og annen art for samfunnet. Eksempler er investeringsprosjekter, tilskuddsordninger, reformer og reguleringer. Samfunnsøkonomisk analyse er en metode for å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av tiltak før beslutning fattes. Analysen skal gi grunnlag for å vurdere om et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt, og for å rangere og prioritere mellom alternativer. Gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser er således et viktig bidrag til å oppnå effektiv ressursbruk i staten.

Temaet i denne artikkelen er de ikke-prissatte virkningene i samfunnsøkonomisk analyse. Dette er et tema som vanligvis får liten plass i veiledere og lærebøker. Det til tross for at det nesten alltid finnes virkninger som det ikke er faglig forsvarlig eller ønskelig å prissette. I noen tilfeller er det snakk om sidevirkninger av mindre betydning, mens i andre tilfeller handler det om helt sentrale, tilsiktede nyttevirkninger av tiltaket, for eksempel nytten av et kulturtilbud eller nytten av bedre forsvarsevne.

Krav om å inkludere ikke-prissatte virkninger i samfunnsøkonomisk analyse

Gjeldende krav til samfunnsøkonomiske analyser er gitt i Rundskriv R 109–14 (Finansdepartementet, 2014) og sektorovergripende veileder (DFØ, 2014). Begge er helt nylig oppdatert og ble presentert i Samfunnsøkonomen nr. 6/2014 (Hamarsland, 2014). Det teoretiske grunnlaget finnes i NOU 2012:16 Samfunnsøkonomiske analyser.

Virkningene av et tiltak skal prissettes så langt det er mulig og faglig forsvarlig, slik at kroneverdi fungerer som felles måleskala. Prinsippet for prissetting er at kroneverdien av en positiv virkning settes lik det befolkningen samlet sett er villig til å betale for å oppnå den. Kostnader måles opp mot ressursenes verdiskaping i beste alternative anvendelse. Et tiltak er således definert som lønnsomt dersom befolkningen samlet er villig til å betale minst så mye som tiltaket koster. Problemet er at standard kalkulasjonspriser kun eksisterer for et begrenset antall virkninger, og det er sjelden rom for å gjennomføre egne verdsettingsstudier som del av den enkelte analyse. I tillegg kan det være etiske eller andre hensyn som tilsier at prissetting ikke er ønskelig.

Også virkninger som ikke prissettes skal identifiseres, beskrives og eventuelt vurderes. Finansdepartementet (2014) presiserer: «Dersom det er virkninger av tiltaket som ikke lar seg verdsette i kroner, skal disse kartlegges og omtales på en måte som gir grunnlag for å vurdere hvordan virkningene påvirker samfunnsøkonomisk lønnsomhet (vår utheving). Dette kan gjelde kvalitet, sikkerhet, miljø, personvern, trygghet m.m. Disse virkningene kan ofte beskrives kvantitativt, men der hvor dette ikke er mulig bør en tilstrebe en best mulig kvalitativ beskrivelse. Informasjonen må presenteres slik at det gir beslutningstakeren grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen av ulike alternativ».

Det å skulle vurdere hvordan den enkelte ikke-prissatte virkning påvirker lønnsomheten er ambisiøst, og kanskje heller ikke ønskelig, i en del tilfeller. Enda mer ambisiøst er det å sammenstille prissatte og ikke-prissatte virkninger til en samlet vurdering av lønnsomheten ved ulike tiltak. Et alternativ til dette kan være at analytiker kun beskriver de ikke-prissatte virkningene, og overlater all vurdering til beslutningstaker. Veilederen opererer med tre typer samfunnsøkonomisk analyse. Den første, nytte-kostnadsanalyse, er en samfunnsøkonomisk analyse i sin mest fullstendige form, som tar sikte på å rangere alternative tiltak etter deres lønnsomhet. Den andre typen, kostnads-effektivitetsanalyse, tar nytten for gitt og rangerer alternative tiltak etter kostnader. Den tredje, kostnads-virkningsanalyse, omtales som en kvalitativ beskrivelse av nyttesiden sammen med en oversikt over prissatte og ikke-prissatte kostnader, hvor ambisjonen ikke er å rangere tiltakene, men å gi informasjon til beslutningstakere. En mulig implikasjon av dette kan være at eventuelle ikke-prissatte virkninger i de to første analysetypene ideelt skal vurderes ut fra hvordan de påvirker lønnsomheten (kostnadene), slik rundskrivet foreskriver, mens en kostnads-virkningsanalyse ikke har ambisjoner ut over å beskrive de ikke-prissatte virkningene.

Artikkelen

Denne artikkelen presenterer resultatene fra en empirisk studie om hvordan ikke-prissatte virkninger håndteres i samfunnsøkonomisk analyse (se Bull-Berg m.fl., 2014). Formålet med studien har vært å kartlegge dagens praksis når det gjelder håndtering av ikke-prissatte virkninger i samfunnsøkonomisk analyse av store statlige investeringsprosjekter. Det handler både om tolkningen av de ikke-prissatte virkningene, hvordan de konkret måles og vurderes, og hvordan de brukes i beslutningsprosessen. Vi har ikke hatt som ambisjon å utvikle en ny metodikk. Derimot håper vi å bidra til å klargjøre noen sentrale prinsipper og begreper, og for øvrig gi et bidrag til det praktiske arbeidet med analyser og utredning av ikke-prissatte virkninger i samfunnsøkonomiske analyser.

Teoretisk og metodisk grunnlag

Både veiledere og standard lærebøker i samfunnsøkonomisk analyse fokuserer nesten utelukkende på de prissatte virkningene. Tilgangen til metoder og veiledning om ikke-prissatte virkninger er således begrenset.

Omfang, verdi og konsekvens

DFØs veileder (2014) gir en overordnet beskrivelse av hvordan ikke-prissatte virkninger kan håndteres. Her heter det at slike virkninger bør tallfestes hvis mulig og deretter vurderes kvalitativt, for eksempel ved bruk av en +/-skala. DFØ henviser til Statens vegvesens håndbok i konsekvensanalyse (Statens vegvesen, 2014) som er en av svært få håndbøker som går inn på ikke-prissatte virkninger. Her utledes konsekvens fra kombinasjonen av omfang og verdi, litt på samme måte som en prissatt virkning er produktet av kvantum og pris. Hvis det for eksempel er snakk om et naturinngrep, er konsekvensen gjerne negativ og avhengig av 1) størrelsen på selve inngrepet (altså omfanget) og 2) samfunnsmessig «verdi» av området hvor inngrepet skjer. Det siste vil typisk avhenge av om området har spesielle kvaliteter, for eksempel som friluftsområde, eksistens av sjeldne arter, e.l. Samlet konsekvens presenteres på en nidelt skala fra ---- til ++++ (se figur 1)

Figur 1 Illustrasjon av de tre sentrale begrepene, omfang, verdi og konsekvens, Statens vegvesen (2014)

Den nevnte +/- metoden er utviklet og kalibrert for analyse av ulike veitraséer og fokuserer på negative virkninger av naturinngrep. Den direkte overføringsverdien til andre typer tiltak er dermed ikke åpenbar. Håndboken inneholder detaljerte føringer og kriterier for avgrensning, kategorisering, datakilder og vurdering innenfor fem nærmere angitte konsekvensområder og vurderingene gjøres av eksperter. Staten vegvesen (2012) har imidlertid påpekt at metoden ikke er like godt egnet for de strategiske samfunnsøkonomiske analysene som gjøres av konseptvalget i tidligfase. På andre sektorområder finnes ikke tilsvarende veiledning i det hele tatt.

Måloppnåelse og fordelingsvirkninger må holdes utenom

Dersom en hadde åpnet for å tolke de ikke-prissatte virkningene som vurdering av måloppnåelse og ikke som samfunnsøkonomiske virkninger, finnes det en stor litteratur og praksis innen beslutningsteori og flermålsanalyse, se f.eks. Jordanger m.fl. (2007). Men disse analysene tar ikke sikte på å svare på om tiltaket er lønnsomt eller innebærer en velferdsgevinst.

En bør nettopp forsøke å skille det samfunnsøkonomiske perspektivet fra andre perspektiv som for eksempel politiske mål eller bestemte regioner eller gruppers interesser. Politiske mål er alltid viktige, og er som regel utgangspunktet for å iverksette statlige tiltak. Nettopp derfor skal det gjøres en tidlig grovsortering hvor alternativer med utilfredsstillende måloppnåelse siles ut. Allikevel vil de alternativene en går videre med sjelden være identiske med hensyn til måloppnåelse. I tillegg kan tiltaket ha positive eller negative sidevirkninger som det er satt mål om å maksimere eller minimere. Selv om disse virkningene ofte prissettes er det ikke dermed sagt at de er ivaretatt i et måloppfyllelsesperspektiv, det gjelder for eksempel klimagassutslipp (Volden, 2013). Negative virkninger på fordelingspolitiske mål er et spesielt viktig tilfelle av dette, da fordelingsvirkninger i utgangspunktet ikke har noen samfunnsøkonomisk betydning i det hele tatt.

Derfor må ikke samfunnsøkonomisk lønnsomhet forveksles med et normativt mål på hva som er samfunnets beste. Måloppnåelse og fordelingsvirkninger – og eventuelt andre relevante perspektiver (f.eks. regionale virkninger) – bør utredes i separate analyser som del av et samlet beslutningsgrunnlag, som vist i figur 2. De røde strekene indikerer at det handler om ulike beslutningsperspektiver, og en bør være opptatt av å finne ut om det er konflikter mellom dem eller ikke.

Figur 2 Vårt forslag til sortering av samlet beslutningsgrunnlag. Den samfunnsøkonomiske analysen skal tilstrebe et lønnsomhetsperspektiv hvor prissatte og ikke-prissatte virkninger tolkes ut fra bidrag til netto nåverdi, og analytiker kan gi en samlet vurdering av lønnsomheten. Måloppnåelse og fordelingsvirkninger utredes som tilleggsanalyser, men all den tid det ikke er angitt vekter for ulike mål skal ikke analytiker gi en samlet tilrådning basert på disse.

Utfordringen kan bli å ikke blande beslutningsperspektivene sammen. Både prissatte og ikke-prissatte virkninger hører inn under det samfunnsøkonomiske perspektivet, og det er derfor virkningen på netto nytte (evt. på de samfunnsøkonomiske kostnadene, i en kostnads-effektivitetsanalyse) som skal vurderes. Hvis man skulle åpne for å vurdere ikke-prissatte virkninger etter helt andre prinsipper enn det som gjelder for de prissatte, blir det uklart hva analysen svarer på. Det kan også føre til at valget om å prissette eller ikke blir et taktisk valg som tas ut fra et ønske om at tiltaket skal fremstå i et godt lys.

Det er normalt ikke mulig for en analytiker å gi en samlet anbefaling basert på måloppfyllelsesanalysen eller analysen av fordelingsvirkninger uten å gjøre egne normative vurderinger. Når det gjelder vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet er det annerledes, som illustrert ved pilen mot «anbefaling» i figuren. Det er i prinsippet mulig for analytiker å komme til en konklusjon på rent faglig grunnlag, basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger. Unntaket er som tidligere nevnt dersom analytiker har valgt å kun beskrive de ikke-prissatte virkningene, typisk som del av en kostnads-virkningsanalyse. Et eksempel kan være dersom negative miljøvirkninger angis kun som utslipp til luft målt i antall tonn. Da vil en tolke dette som en skildring av omfang, uten at det gjøres noen vurdering av verdi.

Vår empiriske studie

Datagrunnlag

Vår datagrunnlag består i hovedsak av samfunnsøkonomiske analyser av store statlige investeringsprosjekter over 750 mill. kroner, som er omfattet av Finansdepartementets krav om ekstern kvalitetssikring av konseptvalget. I Norge er det først og fremst for slike prosjekter at det gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser, nettopp fordi det eksplisitt stilles krav om det. I tillegg til analysen som gjøres av ansvarlig departement/etat skal en ekstern kvalitetssikrer gjennomføre en uavhengig analyse.Utredningen som gjøres av departement/etat og kvalitetssikrer omtales som henholdsvis konseptvalgutredning (KVU) og kvalitetssikringsrapport (KS1)veiledning Dermed finnes det to analyser per prosjekt.

Dette gir et unikt datasett. Analysene er grundige, gjennomført av særlig kvalifisert personell, og de er utført på samme tidspunkt i prosjektenes livssyklus, nemlig tidligfasen når en ikke har detaljkunnskap, men må fokusere på de viktigste konsekvensområdene.

Vi har gjennomgått til sammen 115 samfunnsøkonomiske analyser av 58 prosjekter utredet i perioden 2006 – 2013. De omfatter sektorene samferdsel, forsvar, bygg, IKT-prosjekter og idrettsarrangement. I tillegg til dokumentanalysen har vi intervjuet 19 sentrale personer i ulike roller tilknyttet analysene.

Vi har både sett på hvordan ikke-prissatte virkninger blir forstått, hvordan de konkret måles, vurderes og eventuelt sammenstilles, samt at vi har forsøkt å kartlegge særlige utfordringer og behov for ytterligere veiledning.

Hovedfunn

  • 90 % av de samfunnsøkonomiske analysene inkluderer ikke-prissatte virkninger. De som ikke gjør det hevder gjerne at alle virkningene er prissatt, eller at nytten er lik i alle alternativene. Men ikke alle oppgir hvilken analysetype som er valgt, og håndteringen av ikke-prissatte virkninger er ikke alltid i samsvar med hva en burde forvente ut fra analysetypen som oppgis. Vi finner for eksempel kostnads-effektivitetsanalyser som inkluderer ikke-prissatte nyttevirkninger, og kostnads-virkningsanalyser som kommer med en samlet vurdering om ikke-prissatte virkningers bidrag til netto nytte.
  • Det er ofte de samme ikke-prissatte virkningene som går igjen for samme type prosjekter. Etter vår vurdering er det likevel liten grad av systematikk med hensyn til hvilke virkninger som tas med og hvordan de håndteres. Forhold som detaljeringsgrad og valg av måleskala varierer nokså mye. Unntaket er de fem ikke-prissatte miljøtemaene i veiprosjekter, som stort sett følger Statens vegvesens kategorisering.
  • Den vanligste måten å presentere virkningene på er ved hjelp av pluss- og minustegn. Over halvparten velger dette, gjerne med kort referanse til veiledning fra Finansdepartementet og/eller Statens vegvesen. Men antallet nivåer på skalaen varierer, og bare unntaksvis presenteres omfang og verdi hver for seg. Andre presentasjonsmåter som benyttes er rangering, rene kvalitative beskrivelser, fysiske omfangsbeskrivelser eller tallscore.
  • Vårt inntrykk er at tolkningen av de ikke-prissatte virkningene varierer, i en slik grad at ulike analyser forsøker å svare på ulike spørsmål. Det er slett ikke alle som informerer leseren om hvilket spørsmål det er. Mange synes å vurdere ikke-prissatte virkninger ut fra deres bidrag til netto nytte (lønnsomhet), altså det samme prinsippet som ved prissatte virkninger. I slike analyser vektlegges momenter som etterspørsel/ popularitet, knapphet, opsjonsverdier etc. I den grad det finnes delvis relevante betalingsvillighetsundersøkelser refereres disse ofte som en illustrasjon. I andre analyser er listen over ikke-prissatte virkninger derimot identisk med en liste over mål og krav for prosjektet, enten prosjektspesifikke mål eller overordnede politiske mål. Analysen bærer da preg av å være en vurdering av i hvilken grad målene nås. I atter andre analyser må virkningen tolkes som en ren omfangsbeskrivelse som altså ikke sier noe om samfunnsøkonomisk betydning av virkningen.
  • Dokumentgjennomgangen tyder på at det er en viss forskjell på etatenes (KVU) og kvalitetssikrernes (KS1) vurderinger. Etatene legger mer arbeid i å utrede de ikke-prissatte virkningene. Kvalitetssikrerne er derimot mer forsiktige, og sier seg ofte enige i etatens analyse. Det kan tyde på at denne delen av analysen oppfattes å være mindre faglig og at den ligger nært opp til politiske vurderinger. Det er da også flere etater som trekker inn politiske mål i vurderingen av ikke-prissatte virkninger. De etatene som ikke gjør det har nesten alltid med en separat måloppfyllelsesanalyse. I den grad kvalitetssikrerne gjør en egen analyse av ikke-prissatte virkninger, avgrenser de seg til virkninger som gir bidrag til netto nytte. De har heller ikke med en omtale eller referanse til andre beslutningsperspektiver like ofte som etatene.
  • Generelt er informasjonen om hvordan ikke-prissatte virkninger er tolket og vurdert ofte knapp. Resultatene presenteres typisk i en tabell, eventuelt med noe supplerende tekst. I halvparten av rapportene gis det ingen forklaring eller henvisning til en metode eller veileder. Det er videre bare om lag halvparten av rapportene som oppgir hvem som har utført den ikke-prissatte analysen, herunder om det er én person eller en gruppe, type fagmiljø som har vært involvert, om det er interne eller eksterne, og om for eksempel interessegrupper har vært involvert.
  • Rapportgjennomgangen viser også at utviklingen over tid i de ikke-prissatte virkningene sjelden presenteres. Videre er det nesten ingen som eksplisitt presenterer og håndterer usikkerheten knyttet til disse virkningene. Dette i motsetning til usikkerhetsanalysen for de prissatte virkningene som normalt er meget grundig utredet i KVU-/KS1-rapporter.
  • En del av analysene, spesielt innen vegsektor, løfter frem regionale virkninger, ofte i et separat kapittel, men noen ganger som del av den ikke-prissatte analysen. Regionale virkninger kan i noen tilfeller påvirke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten (såkalte netto ringvirkninger) mens de i andre tilfeller er rene fordelingsvirkninger. Vårt inntrykk er at kvalitetssikrerne primært diskuterer netto ringvirkninger, mens etatene oftere diskuterer de samlede regionale virkningene, men det er få som eksplisitt begrunner avgrensningen de gjør.
  • Om lag 40 % av rapportene gir en samlet vurdering av de ikke-prissatte virkningene per konsept, og drøfter dem da gjerne opp mot de prissatte virkningene. Nesten like mange, nær 30 %, gir også en samlet tilråding om rangering og prioritering, som tilsynelatende er basert på hele beslutningsgrunnlaget, inklusiv måloppfyllelse, fordelingsvirkninger og andre hensyn.
  • Intervjuobjektene har sprikende oppfatninger av hvilke ambisjoner en bør ha for de ikke-prissatte virkningene, og mange medgir at denne delen av den samfunnsøkonomiske analysen er krevende. Noen nevner regionale virkninger som spesielt krevende. Flere mener at dagens tilgjengelige veiledere ikke er gode nok når det gjelder håndteringen av ikke-prissatte virkninger. Man savner først og fremst en grundig beskrivelse av begrepsapparatet.
  • Intervjuobjektene som representerte departementene, og således sitter nærmest politisk beslutningstaker (regjeringen), oppgir at de stort sett har tillit til den ikke-prissatte delen av analysen, men at tilliten er større når fagdepartementet selv har vært involvert i analyseprosessen. Én presiserte at politikere ikke ønsker en «ferdigvektet» vurdering fra analytiker, men ønsker å stå fritt til å avveie ulike virkninger mot hverandre. Det må tas forbehold om at antallet respondenter i denne gruppen er lavt.

Se Bull-Berg m.fl. (2014) for en fullstendig presentasjon av resultatene.

Drøfting av resultatene

Ikke-prissatte virkninger er ofte en viktig del av praktiske samfunnsøkonomiske analyser, og spesielt etatene synes å legge ned mye arbeid i denne delen. Likevel varierer både tolkningen av slike virkninger, og måten de presenteres og dokumenteres på. Vi mener at dette er uheldig, og vi ser ingen grunn til at ikke-prissatte virkninger skal behandles mindre systematisk enn prissatte virkninger.

Etter vår vurdering er det særlig uheldig at tolkningen av ikke-prissatte virkninger varierer. Metoden som anbefales av Statens vegvesen og som mange av rapportene henviser til, innebærer at en skal vurdere både omfang og verdi. Men i de praktiske analysene skiller man sjelden mellom de to dimensjonene. I stedet presenteres én vurdering på +/- skalaen, og det er uklart hvordan denne skal forstås. I noen tilfeller oppfatter vi at den kun beskriver virkningens omfang. I andre tilfeller synes betydningen for samfunnet å være vektet inn, og det er således gjort normative vurderinger. Det fremgår allikevel sjelden eksplisitt hvilket vurderingsprinsipp som da er lagt til grunn –bidrag til netto nytte, måloppnåelse, eller kanskje analytikers egen skjønnsmessige oppfatning av hva som gir en velferdsgevinst for samfunnet. Vi tror beslutningsgrunnlaget hadde blitt mer oversiktlig om en holdt seg til det samfunnsøkonomiske beslutningsperspektivet ved vurderingen av ikke-prissatte virkninger. Måloppnåelse kan og bør vurderes separat.

Samtidig ser vi at forskjellen mellom de to ikke alltid er åpenbar, og vanligvis er det, heldigvis, betydelig korrelasjon mellom de to beslutningsperspektivene. Når staten setter kulturpolitiske mål, så er det trolig fordi det finnes en underliggende, men vanskelig målbar betalingsvillighet for kultur. Og når storsamfunnet har et mål om å bekjempe kriminalitet finnes en tilhørende samfunnsøkonomisk begrunnelse, da kriminalitet påfører samfunnet og enkeltindivider store kostnader.

Andre ganger er sammenhengen svakere. Et eksempel er de ambisiøse norske klimamålene. En tenkt motorveiutbygging som vil øke biltrafikken inn mot en stor by, vil bli vurdert å ha negativ innvirkning på disse målene. Den (ofte prissatte) samfunnsøkonomiske betydningen av utslippene kan likevel være liten, gitt forutsetningene om at det finnes bindende mål på globalt nivå og at norske utslipp kan kompenseres ved kvotekjøp. Det er rett og slett ikke lønnsomt for et lite land å ha ambisiøse klimamål, men slike mål gjelder like fullt. Tilsvarende slår det ikke ut på netto nytte at samfunnet har distriktspolitiske eller andre fordelingspolitiske mål. Vi ser at de analysene som tolker ikke-prissatte virkninger opp mot mål, oftere inkluderer virkninger som i samfunnsøkonomisk forstand er lite relevante. Eksempler er «et løft for Mjøsregionen» og «økt bevissthet om den samiske urbefolkning».

Diskusjonen om hvordan mål og fordelingsvirkninger eventuelt skal spille inn i den samfunnsøkonomiske analysen er slett ikke ny. Det finnes mye litteratur som kritiserer det normative grunnlaget for nytte-kostnadsanalysen, blant annet det at rikes interesser systematisk tillegges større vekt enn fattiges (se bl.a. Kelman; 1981, Næss, 2006). En kunne i prinsippet ha løst dette ved å innføre fordelingsvekter i tråd med samfunnets preferanser for omfordeling. Tilsvarende kunne man konsekvent operere med skyggeprisen på politiske mål i stedet for priser utledet fra betalingsvillighet. Men, mange har frarådet en slik praksis (Næss, 2006, Odeck, 2010, Nyborg, 2012, og NOU 2012:16) og gjeldende retningslinjer er tydelig på at det er uveid betalingsvillighet som skal benyttes i samfunnsøkonomisk analyse. Vår analyse tyder på at det ikke er klart for alle at det samme prinsippet bør gjelde også for ikke-prissatte virkninger. Kanskje er det en bekymring for at måloppfyllelse og fordelingsvirkninger ellers ikke vil komme tydelig frem i et samlet beslutningsgrunnlag. Våre data indikerer da også at en del analytikere ikke skiller klart mellom det å svare på om tiltaket er lønnsomt på den ene siden, og det å gi en samlet anbefaling om hvorvidt det bør gjennomføres på den andre. Det kan være grunn til å understreke enda tydeligere i veiledningsmateriellet at lønnsomhet ikke er synonymt med en normativ vurdering av hva samfunnet bør gjøre.

Konklusjon

Det er bare i lærebøkene at alle virkninger i samfunnsøkonomiske analyser kan prissettes. I virkeligheten velger analytiker ofte å presentere en del av virkningene på andre, kvalitative måter. Analysen av ikke-prissatte virkninger er krevende, både for analytiker og beslutningstaker. Det synes å mangle et godt begrepsapparat og et egnet sektorovergripende metodeverk, og i praksis innebærer denne delen av analysen betydelig innslag av skjønn. Mange analytikere kvier seg for å gå inn i den ikke-prissatte delen av analysen i frykt for å bli tatt for å synse, ikke fremstå som «faglig» nok, etc.

Vi tror at en kan komme langt med en prinsipiell avklaring av hva det er man forsøker å måle. Kun omfang– eller også verdi for samfunnet. Hvis en velger å si noe om verdi bør den prinsipielle tilnærmingen til dette være den samme som for de prissatte virkningene, nemlig i hvilken grad de bidrar til netto nytte. Måloppnåelse og fordelingsvirkninger presenteres ved siden av i stedet for å blandes inn i den samfunnsøkonomiske vurderingen.

Hvis en velger å ikke si noe om verdi, er det også greit, og dette kan være vel så nyttig for beslutningstaker. Men, da kan man ikke samtidig komme med samlede vurderinger og anbefalinger. I praksis ser vi eksempler på at analytikere gir en samlet tilrådning også i kostnads-virkningsanalyser, uvisst på hvilket grunnlag, og vi oppfatter også at enkelte bestillere forventer en «faglig tilrådning» om rangering av alternativene.

Vi anbefaler at sektorene gjør en jobb på veiledningssiden, slik at prosjekter innenfor samme sektor behandles mest mulig likt og at jobben blir enklere for analytikerne, interne som eksterne. Analytikerne er ofte en sammensatt gruppe av ulike fagfolk og ikke bare økonomer. De vil ha nytte både av sjekklister for relevante virkninger, hvordan sortere dem for å unngå dobbelttelling, hvordan beskrive og vurdere dem, herunder prosessmetodikk (hvem skal vurdere, typiske kilder og dokumentasjon), valg av måleskala, hvordan presentere tidsperspektiv og usikkerhet, etc. I dag har kun Statens vegvesen slik detaljert veiledning, kalibrert for «sine» relevante virkninger.

Vi tror at samfunnsøkonomisk analyse kan bli et enda mer nyttig og tillitsvekkende verktøy og beslutningsgrunnlag når de ikke-prissatte virkningene finner sin naturlige plass.

Referanser

Bull-Berg, H., G. H. Volden og I. L. T. Grindvoll (2014). Ikke-prissatte virkninger i samfunnsøkonomisk analyse. En empirisk studie av store, statlige investeringsprosjekter i Norge. Concept-rapport nr. 38

Direktoratet for statlig økonomistyring (2014). Veileder i samfunnsøkonomiske analyser

Finansdepartementet (2010a). Konkurransegrunnlag med innarbeidet kravspesifikasjon og kontraktspesifikasjoner til rammeavtale om konsulenttjenester vedrørende kvalitetssikring av konseptvalg, samt styringsunderlag og kostnadsoverslag for valgt prosjektalternativ, datert november 2010

Finansdepartementet (2010b). Utarbeidelse av KVU/KL dokumenter, veileder nr. 9

Finansdepartementet (2014). Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. Rundskriv R 109/14

Hamarsland, G (2014). Ny veileder i samfunnsøkonomiske analyser, Samfunnsøkonomen nr. 6/2014

Jordanger, I., S. Malerud, H. Minken og A. Strand (2007). Flermålsanalyser i store, statlige investeringsprosjekt, Concept-rapport nr. 18

Kelman, S. (1981). «Cost-Benefit Analysis: An Ethical Critique», Regulation: AEI Journal on Government and Society, 5 (1), pp 33–40

NOU 2012:16 Samfunnsøkonomiske analyser

Nyborg, K. (2012): The Ethics and Politics of Environmental Cost-Benefit Analysis, Routledge

Næss, P. (2006). «Cost-Benefit Analyses of Transportation Investments – Neither critical nor realistic», Journal of Critical Realism, 5(1), s. 32–60

Odeck, J. (2010). «What determines the decision makers’ preferences for road investments? Evidence from the Norwegian road sector», Transport Reviews, 30(4), s. 473–494

Statens vegvesen (2012). Evaluering av KVU/KS1. Færre og bedre KVU-er. Rapport nr. 137 fra Statens vegvesen

Statens vegvesen (2014). Håndbok V712 Konsekvensanalyser

Volden, G. (2013). Bruk av karbonpriser i praktiske samfunnsøkonomiske analyser. En oversikt over praksis fra analyser av statlige investeringsprosjekter under KVU-/KS1-ordningen, Concept-rapport nr. 37