Utgivelser av Samfunnsøkonomene

Du kan begrense utvalget til høyre

Samfunnsøkonomen nr 2 2012Tilbake til artikkeloversikt

Globale og Europeiske ubalanser

KAREN HELENEULLTVEIT-MOEProfessor, Universitetet i Oslo

Verdens handel er i ubalanse. Er det grunn til bekymring? Ja, vil de fleste være enige i. Utviklingen er ikke bærekraftig i lengden. Ubalansene karakteriserer en fase av globaliseringen hvor gevinstene ved handel har blitt svært ujevnt fordelt. Men mens det er lett å enes om at ubalansene ikke er ønskelige, er det atskillig vanskeligere og enes om hvordan vi best reduserer ubalansene og bevarer en fri verdenshandel.

FRA BALANSER TIL UBALANSER

Begrepet «ubalanser» har blitt noe vi nærmest umiddelbart forbinder med verdens handelssystemer. På den ene siden har vi overskuddslandene som vekker en blanding av beundring, misunnelse og irritasjon. På den andre siden har vi underskuddslandene som gjerne karakteriseres som mindre disiplinert, mindre effektive, som lever på forskudd – men som overskuddslandene ikke kunne vært foruten. Vi har også vennet oss til nærmest å ta for gitt hvem som tilhører gruppen overskuddsland (for eksempel Tyskland, Kina og Norge) og hvem som tilhører gruppen underskuddsland (for eksempel USA og Hellas).

Men begge inntrykk er feil. For det første så har dagens ubalanser ikke «alltid» vært der. De har utviklet seg over de siste par ti årene, og har særlig skutt fart etter årtusenskiftet. Underskuddslandet fremfor noen, USA, hadde i 1990 en utenrikshandel som nærmest gikk i balanse. Tyskland, gjerne tenkt på som et typisk overskuddsland, hadde underskudd på handelsbalansen gjennom hele 90-tallet. Også de såkalte Eurolandene, som i dag klart deler seg i overskudds- og underskuddsland, var gjennom 80- og 90-årene kjennetegnet ved svært små ubalanser i utenrikshandelen.

Men gjennom den siste bølgen av globalisering og europeisk integrasjon, gikk vi fra en balansert til en ubalansert verdenshandel. Dette er vel illustrert i figur 1. I 2006 nådde USAs underskudd på driftsbalansen overfor utlandet 800 milliarder dollar, tilsvarende rundt 6 prosent av landets samlete verdiskaping (BNP). Men de var ikke alene. Portugal, Hellas og Spania, men vel og merke ikke det siste PIGS landet, Italia, økte taktfast sine eksportunderskudd. I absolutte tall var deres underskudd på driftsbalansen klart mindre enn USAs, men sett i forhold til landenes verdiskaping, var de atskillig større. Hellas toppet i 2008 med et underskudd tilsvarende nesten 15 prosent av bruttonasjonalprodukt, mens Portugal og Spania lå rett bak med underskudd på henholdsvis 13 og 10 prosent av sine bruttonasjonalprodukt.

Figur 1: Globale og Europeiske ubalanser

Kilde: World Economic Outlook, IMF

På den andre siden gikk Tyskland fra et underskudd på 32 milliarder US dollar i år 2000 til et overskudd på driftsbalansen på 250 milliarder US dollar i 2007. Året før, i 2006, gikk imidlertid Kina forbi både Japan og Tyskland, og markerte seg med verdens største absolutte overskudd på driftsbalansen – en form for første plass som de har beholdt siden, og i henhold til det internasjonale pengefondets (IMF) prognoser, vil fortsette å trone på i overskuelig fremtid.

Ubalansene i verdens handelssystem nådde i perioden 2006 – 2008 et klimaks – skal vi tro på IMFs prognoser for utviklingen fremover mot 2020. Etter finanskrisen har både overskudd og underskudd jevnt over skrumpet inn, men de er fortsatt betydelige. Det åpenbare spørsmålet er hvordan vi havnet der vi er. Kinas inntog i verdensøkonomien er en viktig del av forklaringen, men innføringen av Euroen spilte også en vesentlig rolle sammen med tysk jobbjakt og Sør-Europeisk overforbruk.

JOBBJAKT OG EKSPORTLEDET VEKST

Tyskland og Kina utviklet større og større eksportoverskudd i takt med en storstilt jobbjakt. Begge landene har fulgte en strategi for eksportledet vekst, se figur 2. Det et er verdt å huske på at denne vekststrategien ble hyllet av mange økonomer. Kinas fattigdomsbekjempelse har skjedd ved å flytte millioner fra landsbygda og inn i byene. Men den hadde vært umulig om ikke de der kunne finne jobber å gå til. Hvor presserende ønsket om å skape jobbene som skulle til var, illustreres godt med følgende anekdote: I en biografi om tidligere president George W Bush jr. kommer det frem at han var kjent for at han likte å spørre statsledere på besøk om hva som holdt dem våkne om natten. Han stilte nettopp dette spørsmålet også da hans kinesiske kollega, Hu Jintao, var i Washington. Bush selv betrodde til Jintao at han var mest bekymret for et nytt terrorangrep, mens Jintao på sin side repliserte raskt: «å skape 25 millioner nye jobber i året».

Figur 2: Eksportledet vekst

Kilde: World Economic Outlook, IMF

Men kineserne har ikke vært alene om å trenge flere jobber. Den tyske gjenforeningen var sterkt ønsket, men smertefull og kostbar. Tysklands årlige økonomiske vekst falt med rundt 50 prosent i årene etter gjenforeningen -sammenliknet med den veksten Vest-Tyskland hadde hatt i årene tidligere. Samtidig steg den tyske arbeidsledigheten jevnt gjennom 90-tallet og gjennom de første årene etter årtusenskiftet. I 2005 lå den tyske ledigheten på over 11 prosent.

Den eksportdrevne veksten i Kina og Tyskland hadde høyst sannsynlig aldri vært mulig – i alle fall ikke i det omfanget vi har sett – uten at begge land benyttet seg av en undervurdert valuta. Kinas «pegging» av Yuan mot dollaren har bidratt til spenninger og irritasjon, men har åpenbart gitt et ønsket resultat. Kinas inntreden i WTO (år 2000) ga startskuddet for en periode der kinesisk eksportvekst og BNP økte i takt.

Men Kina er ikke alene. Med innføringen av Euroen i 1999 fikk også Tyskland en undervurdert valuta, holdt nede av utviklingen i resten av Euroområdet. Tidspunktet for innføringen av Euroen faller sammen med det tidspunktet hvor den tyske driftsbalansen overfor utlandet går fra minus til pluss, for så å stige markant hvert år frem til finanskrisen.

Tysklands eksportledete vekst har gitt fundament for å opprettholde en industrisektor med sysselsettingsandel på rundt hele 25 prosent. Det betyr at industrien i Tyskland sysselsetter to til tre ganger så mange av arbeidsstyrken som det industrien gjør i USA. Om dette er bra eller dårlig kan diskuteres. I 2005 dømte tidsskriftet The Economist Tyskland nedenom og hjem, og argumenterte med at den store industrisektoren kunne sees på som et symptom på økonomisk svakhet. Den store industrisektoren symbolisert at landet ikke hadde nådd det samme utviklingstrinnet som sine europeiske naboer, og gjorde Tyskland mer sårbar enn andre overfor konkurranse fra de fremvoksende økonomiene. På kort sikt har the Economist åpenbart bommet i sin analyse, og den store industrisektoren har gitt et vesentlig bidrag til vekst og velferd. Tyskland står i dag for bortimot 30 prosent av EUs eksport til resten av verden.

Avgjørende for Tysklands eksportsuksess har vært tyske foretaks evne til å produsere det kineserne og andre fremvoksende markeder etterspør. Kina har gradvis vokst til å bli Tysklands fjerde største eksportmarked, og ventes i 2012 å vokse ytterligere i betydning. De asiatiske miraklene har vist seg ikke bare å bli en spore til økt konkurranse men også viktige nye markeder.

Men opprettholdelse av en stor industrisektor og sterk eksportvekst hadde ikke vært mulig uten tysk nøysomhet og disiplin som synliggjøres gjennom lønnsutviklingen i Tyskland i forhold til andre land i Euroområdet fra år 2000 og fremover. Figur 3 angir utviklingen i arbeidskraftskostnader over tid, og viser at mens Tyskerne over det siste tiåret har utvist en stor grad av lønnsmoderasjon, har PIGS landene i sør vist alt annet enn moderasjon. I tillegg kommer tyske myndigheters evne til å gjennomføre viktige arbeidsmarkedsreformer og samarbeid med fagforeningene. Dette skjedde alt på begynnelsen av 2000-tallet – i stor grad som respons på høy og vedvarende ledighet.

Figure 3: Vekst i lønnskostnader i Euroområdet (2008=100)

Kilde: Eurostat

Når vi på den annen side skal forklare de økte handelsunderskuddene i PIGS landene, er det naturlig å trekke frem nettopp den betydelige lønnsvekst som bidro til redusert konkurransedyktighet. Men konkurranseevnen ble ytterligere forverret av at Portugal, Italia, Hellas og Spania som en følge av innføringen av Euroen, fikk det motsatte av Tyskland, – nemlig en overvurdert valuta. Samtidig ble landene i Sør-Europa truffet særlig sterkt av konkurransen fra Asia. Europeisk integrasjon og det indre markedet hadde lagt grunnlag for økt spesialisering og arbeidsdeling innen EU, og med det, vekst innen arbeidsintensive næringer i den sørlige delen av EU. Men det innebar at deres eksport i det vesentlige var basert på akkurat de næringene hvor asiaterne først ekspanderte. Kombinert med rigide arbeidsmarkeder og lånefinansiert forbruk, er det ikke så overraskende at situasjonen i dag er så kritisk som den er i PIGS landene.

UBALANSENES SPEILBILDE: ARBEIDSLEDIGHET I VESTEN

De globale og europeiske ubalansene handler om eksportledet vekst, under- og overevaluerte valutaer og om lånefinansiert forbruk. Men ubalansene kunne bare utvikle seg på ryggen av globaliseringens siste fase. Denne siste fasen var for det første kjennetegnet ved at verdenshandelen fikk nye spillere som var svært forskjellige fra de eksisterende. Det gjaldt både deres relative faktortilganger, men også deres respekt for WTOs spilleregler. For det andre var den kjennetegnet ved integrasjon av Europas og verdens finans- og kapitalmarkeder som gjorde det mulig å lånefinansiere store underskudd.

Før 1,3 milliarder kinesere kom på banen gikk verdenshandelen relativt fredelig for seg. Etter den andre verdenskrig økte internasjonal handel taktfast, og bidro til økonomisk vekst og velferdsforbedringer for det store flertallet i vest. Kilden til vekst og velferd var handel mellom likemenn i vesten.

Vi var forskjellige nok til å kunne oppnå gevinster ved å handle med hverandre. Handelen tillot spesialisering, mer effektiv ressursbruk, økte valgmuligheter for forbrukerne og dermed gevinster for det store flertall. Men vi var like nok til at tapene som enkeltgrupper ble påført av økt internasjonal handel og konkurranse ikke var dramatiske.

Men så kom Kina. Internasjonal handel var ikke lenger en sport for likemenn i vesten. Kinas nærmest uendelige forekomst av arbeidskraft gjorde den svært billig. I 2008 hadde lønnen i industrien doblet seg siden tusenårsskiftet, men den utgjorde fortsatt kun fire (!) prosent av amerikanske industrilønninger. Den internasjonale konkurransen økte, og bransje etter bransje flyttet østover. I henhold til teorien om internasjonal handel vet vi at det er nettopp strukturomstillinger, spesialisering og arbeidsdeling som må til dersom vi skal høste gevinstene av økt globalisering og handel. Men resultatet fra handelsteorien om store og entydige gevinster ved internasjonal handel er ikke desto mindre basert på en antakelse om fullkommen konkurranse i alle markeder og full sysselsetting av alle ressurser. Men arbeidsmarkedene i Vesten fungerer ikke i henhold til disse antakelser. Når næring etter næring flytter ut, står derfor arbeidsledige og uføre igjen.

Men i årene før finanskrisen gikk alt allikevel relativt greit. I USA fant store grupper seg i å se inntekten sin stagnere eller bli redusert, og i Europa løste myndighetene et potensielt arbeidsløshetsproblem gjennom å koste på seg både arbeidsplasser i offentlig sektor og gode sosiale støtteordninger.

Handelen med de asiatiske tigrene brakte store gevinster for de brede lag. Selv for de gruppene som opplevde ledighet eller stagnerende lønn på grunn av konkurransen fra Asia, var ikke bildet fullstendig svart. For lavinntektsgrupper og høyinntektsgrupper har svært ulike forbruksmønstre. Broda og Romalis (2009) finner at på forbrukssiden, var det de med lavest lønninger og store handlekurver på Wal mart, som relativt sett tjente mest på den økte handelen med Kina. Det vil ikke si at de totalt sett fremsto som vinnere, men at noe av deres inntektstap ble oppveiet av lavere priser.

Før finanskrisen diskuterte vi ubalanser i handel og ubalanser i sparing, og var enige om at de ikke var bærekraftige. Men litt forenklet kan vi si at de «rammet» ingen. Så kom finanskrisen. Kredittmarkedene kollapset og rundt neste hjørne sto vi overfor statsfinansiell krise. Det satte en stopper for en videre utvikling av ubalansene. Underskuddslandene kunne ikke fortsette med lånefinansiert overforbruk. Uansett hvor godt det er å leve uten tanke på dagen i morgen, har om ikke annet kredittmarkedene nå satt en stopper for videre fest og økte underskudd.

Resultatet er at de store ubalansene i handelssystemet nå er kommet til syne i form av en dramatisk ledighetsøkning i Europa og USA. Arbeidsledigheten i USA er mellom åtte og ni prosent. Det er høyt. Hver femte mann mellom 25 og 54 år er ikke i jobb. Det er like ille som under depresjonen i 30-årene. Ledighetstallene for unge er nesten tre ganger så høye som for resten av befolkningen. USA har ikke hatt flere langtidsledige siden annen verdenskrig. Rundt hver tiende person i arbeidsfør alder i Europa har ikke en jobb å gå til. Og fremfor alt, i mange land ser vi en økende ungdomsledighet. I Spania og Hellas mangler nesten halvparten av de unge en jobb, mens i Italia, Portugal og Irland går tretti prosent uten arbeid. Etter kollapsen i finanssektoren i 2007 – 2008 har ledigheten i så og si alle land i EU med unntak av Tyskland, pekt i en retning – oppover. Det er ikke lenger bare Kina som er på jobbjakt. Den vestlige verden, og i særdeleshet underskuddslandene, mangler jobber.

VEIEN FREMOVER

Hvordan rebalanserer vi verdenshandelen? Hvilke tiltak skal til for at overskudd og underskudd reduseres? Det er flere tenkelige løsninger, men alle er definitivt ikke like ønskelige. En åpenbar mulighet er økt proteksjonisme og flere handelskriger.

I USA har andelen av befolkningen som er for frihandel sunket betydelig over de siste årene. Den økende skepsisen til handelsliberalisering så her dagens lys tidligere enn i Europa, og speiler stagnerende og fallende inntekter hos den største delen av befolkningen allerede før finanskrisen. Scheve og Slaughter (2007) påpekte at når den enkelte amerikaner stiller seg spørsmålet «er globalisering bra for meg?», er det kun 4 prosent som i årene etter 2000 har kunnet svare «ja» på dette spørsmålet. 96 prosent av amerikanerne tilhører grupper som i snitt har fått lavere inntekt. Autor m fl (2011) finner også at median husholdningsinntekt i USA har gått ned i perioden 2000 – 2010. Konsekvensen er en inntektsfordeling så skjev som den ikke har vært siden 1928. Den mest velstående ene prosenten av befolkningen har en inntekt som utgjør 25 prosent av nasjonalinntekten og kontrollerer 40 prosent av formuen. Og etter kollapsen i 2008 gikk også i USA arbeidsledigheten i været.

Om skepsisen til globalisering allerede var gryende før verdensøkonomien kollapset i 2008, var finanskrisen dråpen som fikk det til å renne over for mange. De er lei markedsliberalisme og frihandel. Ikke bare har vi fått bevegelser som «Occupy Wall street», men holdningsundersøkelsene til Pew Research Center viser at det nå er flere i USA mot, snarere enn for frihandel. I Pew’s siste undersøkelse om holdninger til frihandel (2010), svarte hele 44 prosent at de var mot frihandel, mens andelen som er for frihandel er redusert til 35 prosent. Når de blir spurt om sin holdning til økt internasjonal handel, er majoriteten for økt handel med vestlige land samt Latin Amerika. Men økt handel med Kina og Korea har like mange motstandere som tilhengere.

Til tross for tilsynelatende enighet blant verdens mektigste politikere om at veien ut av uføret ikke går via proteksjonisme og mindre handel, har G20-landene siden 2008 innført 550 tiltak for å begrense eller endre internasjonal handel. Det amerikanske Senatet vedtok i oktober 2011 en ny lov for innføring av toll for import fra land med underevaluerte valutaer. Om den blir en realitet avhenger av avstemningen i Representantenes hus i Kongressen. Men lovforslaget illustrerer uansett stemningen. Samtidig ser vi at antall anti-dumping tiltak øker i EU. De fleste av disse tiltakene retter seg mot Kina.

Mens det fleste har forståelse for at mindre frihandel vil gi en mindre effektiv bruk av verdens ressurser og lavere velferd, er det flere som gjør seg til talsmenn for at løsningen ligger i at resten av Vesten blir mer som Tyskland. Det vil si satsing på industri og eksport. Men selv om både USA og underskuddslandene i EU trenger strukturreformer som gir økt konkurranseevne, gir det seg selv, at det er praktisk umulig at alle øker sin vareeksport. Noen må også importere.

Samtidig observerer vi at produktivitetsutviklingen innen industrien gjør at vi stadig trenger færre til å produsere det antallet biler, TV’er og PC’er som vi maksimalt kan ønske oss. Den vesentlige delen av sysselsettingsveksten må derfor skje innen tjenester.

En foretrukken vei tilbake til en mer rebalansert verden med redusert ledighet i underskuddslandene går via økt internasjonal handel i tjenester. Den teknologiske utviklingen gir på dette området fortsatt nærmest ubegrensete muligheter, mens det fortsatt gjenstår arbeid hva angår toll og andre handelsbarrierer. Det som gjør tjenestehandelsekspansjon til et så besnærende alternativ, er at tjenestehandel har en struktur som skiller den fullstendig fra internasjonal handel i varer. Figur 4 angir nettoeksport av tjenester for en utvalgt gruppe land. Den viser at mens «overskuddslandene» gjennomgående er netto tjenesteimportører, er «underskuddslandene» typisk netto tjenesteeksportører. Oversikten indikerer at komparative fortrinn nettopp finnes innen tjenestesektoren. Økonomisk-politiske reformer som både legger til rette for økt vekst innen tjenestesektorene i «underskuddslandene» samt åpner for økt tjenestehandel synes som et alternativ som klart er å foretrekke.

Figur 4: Handel i tjenester

Kilde: International trade statistics, WTO

Viktigst av alt: Uansett hvordan, trenger vi en rebalansering av verdenshandelen med sysselsettingsvekst også i Vesten. Økt handel og spesialisering kan ikke gå hånd i hånd med at Vestens arbeidsstyrke skiftes ut av arbeidsmarkedene. Dette gir ikke bare en så ujevn fordeling av gevinstene ved internasjonal handel at den ikke er bærekraftig, men det gir også effektivitetstap som reduserer samfunnets netto gevinster ved handel.

REFERANSER

Autor, D., Dorn, D. og G. Hanson (2011): The China syndrome: Local labor market effects of import competition in the United States. MIT Working paper

Broda, C. og J. Romalis (2009): The welfare implications of rising price dispersion. Mimeo University of Chicago

Eurostat (http://epp.eurostat.ec.europa.eu)

International Monetary Fund (IMF): World Economic Outlook databases

Pew Research Center for People and the Press (2010): Americans are two minds on trade, November 9, 2010

Scheve, K. og M. Slaughter (2007): a new deal for globalization, Foreign Affairs July/August 2007

The Economist (2005): Industrial metamorphosis, 29.september 2005