Utgivelser av Samfunnsøkonomene

Du kan begrense utvalget til høyre

Samfunnsøkonomen nr 1 2013Tilbake til artikkeloversikt

Ekstemalitetskorrigerende skatter og regulering

VIDAR CHRISTIANSENØkonomisk institutt, Universitetet i Oslo

Under fullkommen informasjon og perfekt håndhevelse kan eksterne virkninger internaliseres ved hjelp av et antall forskjellige virkemidler med likeverdige utfall. I praksis har økonomer sterke synspunkter på hvilke av mulige virkemidler som er de beste. Dette kommer til uttrykk i følgende sitat hentet fra Agnar Sandmos bok «The Public Economics of the Environment»: «Economists have traditionally been sceptical about policy by persuasion, hostile to command and control policies and enthusiastic about market based instruments.» Samfunnsøkonomer har gjort en stor innsats med å forklare de gode egenskaper ved eksternalitetskorrigerende skatter, kjent som Pigou-avgifter. Bak dette ligger en, gjerne implisitt, antakelse om at instrumenter ofte er imperfekte, slik at valg av virkemiddel i praksis er viktig.

Dette er bakgrunnen for artikkelen jeg og Stephen Smith (University College London) har skrevet. Tilnærmelsen vår avviker på to punkter fra det som har vært vanlig i drøftinger av ekster-nalitetskorrigering. For det første tar vi utgangspunkt i at også skatter i praksis er imperfekte instrumenter. For det andre ser vi på hvordan hver for seg ufullkomne instrumenter kan kombineres snarere enn hvilket enkelt virkemiddel som kommer best ut av et enten-eller-valg. Vi drøfter argumenter for og utforming av kombinasjoner av skatt og direkte regulering. Nå er det riktignok ingen ny oppdagelse at skatter er imperfekte, men ofte har forskningen vært opptatt av hvordan selve Pigou-skattene skal modifiseres når de ikke kan differensieres eller bare kan legges på en eller annen proxy for selve eksternaliteten.

De eksternalitetene vi tenker oss, er konsumeksternaliteter, selv om vi drøfter prinsipielle forhold som vil ha paralleller i andre former for eksterne virkninger. Konsumeksternaliteter kan for eksempel være knyttet til forbruk av tobakk, alkohol eller forurensende forbruk.

De skatteimperfeksjoner vi ser på, er av to typer: Skatter lar seg ikke differensiere, eller, tvert imot, de kan ikke pålegges uniformt. I det første tilfellet er problemet at de eksterne virkningene varierer i tid, rom, over aktører eller med andre omstendigheter, mens avgifter ikke kan differensieres tilsvarende. En kan for eksempel ha en uniform avgift på alt salg av tobakk, men kan ikke beskatte ulikt de sigaretter som folk røyker hjemme og dem de røyker på offentlige steder. Det andre tilfellet innebærer at en ønsket uniform beskatning ikke er mulig. Dette gjelder for eksempel ved grensehandel som ikke beskattes i hjemlandet, eller når det er illegale markeder hvor man slipper unna skatt.

Reguleringen kan anta mange forskjellige former. Vi mener det er rimelig å betrakte mange reguleringer som tiltak som reduserer nytten av et gitt forbruk. Det settes restriksjoner på tid og sted for omsetning eller forbruk (av for eksempel tobakk og alkohol), eller måten en aktivitet kan utøves på (for eksempel miljøfartsgrenser). Forbrukerne får dermed ikke mulighet til å forbruke godet slik de ellers ville ønsket, eller påføres reelle kostnader ved anskaffelse eller forbruk. Analytisk modellerer vi reguleringen ved hjelp av en reguleringsparame-ter som inngår med negativ effekt i nyttefunksjonen til den enkelte. Fra kollektivt synspunkt kan den likevel virke gunstig fordi den reduserer den eksterne kostnaden.

I praksis kan det tenkes at regulering må ta hensyn til at det eneste en kan observere er om en aktivitet finner sted og ikke i hvilket omfang. En eventuell målrettet regulering må ta form av et forbud, som vil være den strengest mulige regulering. En vil for eksempel kunne håndheve et røykeforbud, men ikke individuelle røykekvoter.

Vi definerer forbruket av et gode i to forskjellige sammenhenger, steder, perioder, eller lignende som to aktiviteter. I tillegg må vi gjør visse forutsetninger om preferanser, etterspørsel og eksternaliteter. Når vi antar at begge aktivitetene kan beskattes likt, viser vi at hvis en Pigou-skatt skal suppleres med en regulering, vil det være aktiviteten med den høyeste eksterne marginalkostnaden som reguleres i optimum, mens den andre aktiviteten ikke reguleres. En strengere regulering vil i mange tilfeller tilsi en lavere avgift, men det finnes unntak der strengere regulering vil motivere en høyere avgift, spesielt dersom aktivitetene er sterkt alternative. Et forbud mot en aktivitet vil ha tre typer effekter. Det vil fjerne den eksternaliteten en ellers ville hatt i den aktiviteten som fjernes. For det andre vil det gjøre det mulig fullt ut å internalisere den eksterne virkningen i den andre aktiviteten gjennom en Pigou-skatt, siden en ikke lenger er begrenset av hensynet til den aktiviteten som nå er blitt eliminert, når en setter skatten. For det tredje vil et forbud fjerne konsumentoverskuddet av aktiviteten. Med et forbud er det ikke uten videre klart at det er forbud mot aktiviteten med den største eksterne kostnaden som gir den største nettogevinsten når en tar hensyn til alle de tre effektene. Det kan være omvendt.

Den andre skatteimperfeksjonen vi ser på er at en ønsket uniform beskatning ikke er mulig. Den eksterne kostnaden avhenger av totalforbruket av beskattede og ikke-beskattede enheter av varen. Vi viser da at når både avgift og regulering kan benyttes, vil det aldri være optimalt å benytte bare regulering. Ved et tilstrekkelig moderat inngrep i økonomien vil skatten benyttes som eneste instrument i optimum. Funnene har å gjøre med at siden nyttetapet tilnærmet oppveies av spart alternativkostnad når forbruket reduseres marginalt ved tilstrekkelig liten av avgift, vil befolkningen påføres neglisjerbar realkostnad i motsetning til hva som skjer ved en liten regulering som nettopp virker gjennom en realforstyrrelse av forbruksmulighetene. Ved større ambisjoner om reduksjon i eksterne virkninger er det plausibelt at en vil nå et punkt der instrumentene medfører samme marginalkostnad, og dermed at både avgifter og regulering benyttes.

Med utgangspunkt i en situasjon der avgift er det eneste instrumentet i bruk, er det interessant hvordan innføring av en liten regulering vil påvirke den optimale avgiften. Gjetningen vil kanskje være at når en får et nytt instrument, kan en trappe ned bruken av det gamle. Vi finner følgende partielle effekter. (i) Skatten bør settes høyere dersom reguleringen gjør innenlandsk, beskattet etterspørsel mer sensitiv overfor en skatteøkning. (ii) Skatten bør senkes hvis marginal ekstern kostnad øker med forbruket. Resultatet er altså ikke så entydig som en kanskje ville tro. Det kan tenkes at reguleringen gjør skatten til et marginalt sett mer effektivt instrument, som en vil gjøre mer bruk av. Som vi drøfter, synes dog redusert avgift mer plausibelt.

Vidar Christiansen og Stephen Smith, «Externality-correcting taxes and regulation», The Scandinavian Journal of Economics 114 (2), 358 – 383, 2012.